Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkt toepassing causaliteitsvereiste bij onrechtmatige besluitvorming

Op 28 december 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een interessante uitspraak gewezen over de toepassing van het causaliteitsvereiste bij onrechtmatige besluitvorming. Deze uitspraak is met name relevant omdat de Afdeling helder uiteen zet wanneer in het kader van onrechtmatige besluitvorming aan het voor toewijzing van schadevergoeding vereiste causale verband is voldaan. Voordat dit punt nader wordt toegelicht, volgt allereerst een uiteenzetting van de feiten en het procesverloop.

Feiten en procesverloop
Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Stadsdeel Oost (gemeente Amsterdam) heeft bij besluit van 4 september 2012 op grond van de Verordening straathandel 2008 (hierna: de Vos) besloten tot het instellen van een uitgezonderde warenmarkt op het Joris Ivensplein te Amsterdam. Door Biolicious, een winkelexploitant gevestigd aan ditzelfde plein, is achtereenvolgens bezwaar gemaakt en beroep ingesteld tegen dit instellingsbesluit. Bij uitspraak van 25 juli 2013 heeft de rechtbank Amsterdam het door Biolicious ingestelde beroep gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank was het algemeen bestuur op grond van artikel 3.3, tweede lid, van de Vos namelijk niet bevoegd om een uitgezonderde markt in te stellen. Toepassing van die bepaling was haars inziens slechts voor bijzondere gevallen bedoeld, terwijl de uitgezonderde markt op het Joris Ivensplein zich qua karakter en te verhandelen waren volgens de rechtbank niet zou onderscheiden van andere reguliere dag- en weekmarkten in Amsterdam.

Biolicious verzoekt vervolgens vergoeding van de schade die zij als gevolg van het onrechtmatige (instellings)besluit d.d. 4 september 2012 stelt te hebben geleden. Zij voert daartoe aan dat de zes maanden durende aanwezigheid van de uitgezonderde markt op het Joris Ivensplein voor een verstoring van de bestaande concurrentieverhoudingen heeft gezorgd. Bovendien zou het voor het algemeen bestuur volgens Biolicious niet mogelijk zijn om een rechtmatig besluit tot instelling van een reguliere markt te nemen.

Het algemeen bestuur stelt zich daarentegen op het standpunt dat het ten tijde van het onrechtmatige besluit van 4 september 2012 zonder enig beletsel een reguliere markt had kunnen instellen. Zodoende ontbreekt volgens het algemeen bestuur het voor toewijzing van schadevergoeding vereiste rechtstreekse oorzakelijke verband tussen het onrechtmatige besluit van 4 september en de door Biolicious gestelde schade. Daarnaast, zo voert het algemeen bestuur aan, strekt de geschonden norm er niet toe om Biolicious tegen de door haar gestelde schade te beschermen.

De rechtbank Amsterdam volgt in haar uitspraak van 15 september 2015 het betoog van het algemeen bestuur en overweegt dat de Verordening straathandel enkel en alleen beoogt de interne organisatie van de markt te reguleren. De Vos strekt niet tot het beschermen van de concurrentiebelangen van Biolicious. Daarom is volgens de rechtbank niet voldaan aan het in artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW) neergelegde relativiteitsvereiste. Het door Biolicious ingediende verzoek tot schadevergoeding dient volgens de rechtbank om deze reden te worden afgewezen.

Oordeel Afdeling
Biolicious stelt tegen deze uitspraak hoger beroep in bij de Afdeling Bestuursrechtspraak. De hoogste bestuursrechter moest zich in haar uitspraak van 28 december jongstleden dan ook buigen over de vraag of Biolicious op grond van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb aanspraak kan maken op schadevergoeding. Daartoe toetst de Afdeling allereerst of het algemeen bestuur op grond van de Vos een reguliere markt had kunnen instellen. De Afdeling herhaalt haar standaardoverweging over het causaliteitsvereiste en stelt in dit concrete geval dat het bij de beoordeling van het causaal verband tussen de geleden schade en het onrechtmatige besluit (niet alleen mogelijk maar ook) aannemelijk is dat het algemeen bestuur een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat voor Biolicious naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Van een causaal verband tussen de schade en het onrechtmatige besluit van 4 september is derhalve naar het oordeel van de Afdeling geen sprake.

De relevantie van de onderhavige uitspraak schuilt met name in het feit dat de Afdeling, in tegenstelling tot de rechtbank in haar uitspraak van 15 september 2015, eerst toetst aan het causaliteitsvereiste en niet aan het relativiteitsvereiste.

Deze uitspraak verdient verder vermelding omdat hierin – in lijn met vaste rechtspraak – wordt benadrukt dat het bestuursorgaan (in casu het algemeen bestuur) aannemelijk moet maken dat het een rechtmatig besluit zou hebben genomen. Het is dus niet maatgevend/voldoende of het algemeen bestuur rechtmatig een uitgezonderde markt had kunnen instellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het algemeen bestuur in dit concrete geval voldoende aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen en ook zou zijn genomen, waarbij de schade van Biolicious naar aard en omvang gelijk zou zijn. De door Biolicious naar voren gebrachte feiten en omstandigheden – waaronder de omstandigheid dat het algemeen bestuur tot nu toe geen reguliere markt heeft ingesteld – maken dit niet anders.

De door de Afdeling aangelegde maatstaf ligt daarmee geheel in lijn met de maatstaf die de Hoge Raad hanteert in zijn arrest van 3 juli 2016 (vergunning stoeterij Hengelo).

Concluderend verwerpt de Afdeling het door Biolicious ingestelde beroep omdat niet aan het causaliteitsvereiste is voldaan. Het antwoord op de (relativiteits)vraag of de geschonden norm al dan niet strekt tot bescherming van de door Biolicious geleden schade, kan volgens de Afdeling dan ook in het midden blijven.

Heeft u naar aanleiding van deze uitspraak nog vragen? Neem dan gerust contact op met Hanna Zeilmaker, Joske Hagelaars of Roos Molendijk, specialisten overheidsaansprakelijkheid.