Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Bobek van 2 juli 2020 in de zaak Stichting Varkens in Nood e.a. tegen het college van b&w van de gemeente Echt-Susteren.
Nederlandse voorbereidingsprocedure
Bij omgevingsvergunningen die worden voorbereid met de uov-procedure van afdeling 3.4 Awb geldt dat eenieder zienswijzen bij het bevoegd gezag kan indienen (artikel 3.12 lid 5 Wabo). De mogelijkheid tot inspraak over het ontwerpbesluit is aldus onbegrensd. De toegang tot de rechter is echter onderworpen aan twee cumulatieve voorwaarden. Ten eerste moet degene die beroep wenst in te stellen bij de bestuursrechter ‘belanghebbende’ zijn in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb. Ten tweede moet diegene ingevolge artikel 6:13 Awb in de inspraakprocedure zienswijzen naar voren hebben gebracht, tenzij redelijkerwijs niet kan worden verweten dat diegene dat heeft nagelaten. Deze tweede voorwaarde beoogt een doelmatige en efficiënte geschilbeslechting te bevorderen: er wordt voorkomen dat belanghebbenden pas in een latere procedurele fase met hun bezwaren komen.
Recht op toegang tot de rechter
Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus waarborgt dat het betrokken publiek bij milieuaangelegenheden toegang heeft tot de rechter. Is artikel 6:13 Awb, welke belanghebbenden die geen zienswijzen hebben ingediend uitsluit van de gerechtelijke procedure en hen dus in feite het recht op toegang tot de rechter ontzegt, verenigbaar met artikel 9 lid 2? De A-G meent van niet. Een dergelijke nationale regel vormt een verdere voorwaarde voor procesbevoegdheid die niet in de tekst is opgenomen en evenmin verenigbaar is met de geest van artikel 9 lid 2. Artikel 6:13 Awb zorgt ervoor dat de bestuurlijke en gerechtelijke procedure in feite eén pakket worden: de toegang tot de tweede fase is afhankelijk van de deelname aan de eerste fase. En dat is niet toegestaan volgens de A-G. Dat er in artikel 6:13 Awb een uitzondering is geformuleerd (“redelijkerwijs niet kan worden verweten”), doet daar volgens de A-G niet aan af. De hoofdregel (en dus niet de uitzondering!) dient immers te zijn dat belanghebbenden in milieuaangelegenheden toegang tot de rechter hebben.
Opmerkelijk
Het is opmerkelijk dat de A-G, na een uitgebreide analyse van het systeem en de logica van het Verdrag, tot de conclusie komt dat artikel 6 van het Verdrag slechts inspraakrechten biedt aan leden van “het betrokken publiek”. Het “betrokken publiek” heeft betrekking op het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming. Naar Nederlands recht zijn dit belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb. De tekst van artikel 6 lid 7 van het Verdrag lijkt echter helder te zijn: inspraakprocedures bieden het publiek (dus eenieder) de mogelijkheid om alles naar voren te brengen wat het relevant acht voor de voorgestelde activiteit. De Nederlandse wetgever is hier kennelijk ook vanuit gegaan door in artikel 3.12 lid 5 Wabo te bepalen dat eenieder zienswijzen (over o.a. milieuaangelegenheden) kan indienen.
Hoe nu verder?
De conclusie van A-G Bobek is een advies aan het Hof van Justitie. Indien deze conclusie door het Hof wordt gevolgd, dan zouden belanghebbenden die bij een milieuaangelegenheid in de voorbereidingsprocedure géén zienswijzen hebben ingediend, toch ontvankelijk zijn in hun beroep bij de bestuursrechter. Dat zal grote gevolgen hebben voor het stelsel zoals wij dat nu in Nederland kennen. Ook de Omgevingswet gaat nog uit van zienswijzen in de uniforme voorbereidingsprocedure zoals wij deze nu kennen.
