Zoeken
  1. De betekenis en de reikwijdte van de legessanctie

De betekenis en de reikwijdte van de legessanctie

Er leven, onder meer bij gemeenten, momenteel veel vragen over de legessanctie. Zo is het onder meer de vraag welke betekenis de legessanctie precies heeft. Houdt de legessanctie in dat gemeenten geen leges mogen heffen of enkel dat zij geen leges mogen invorderen? Ook is het de vraag welke reikwijdte de legessanctie heeft. Vallen daar bijvoorbeeld leges onder die verband houden met een vergunning voor afwijken van het bestemmingsplan? En mogen wel leges geheven c.q. ingevorderd worden voor t...
Artikel | 13 januari 2016 | Jasper Molenaar
Er leven, onder meer bij gemeenten, momenteel veel vragen over de legessanctie. Zo is het onder meer de vraag welke betekenis de legessanctie precies heeft. Houdt de legessanctie in dat gemeenten geen leges mogen heffen of enkel dat zij geen leges mogen invorderen? Ook is het de vraag welke reikwijdte de legessanctie heeft. Vallen daar bijvoorbeeld leges onder die verband houden met een vergunning voor afwijken van het bestemmingsplan? En mogen wel leges geheven c.q. ingevorderd worden voor toetsing aan andere aspecten dan het bestemmingsplan (bijvoorbeeld toetsing aan welstand)? Op deze vragen wordt in dit artikel ingegaan.

De legessanctie
Om de actualiteit van bestemmingsplannen te waarborgen is in artikel 3.1 lid 2 Wet ruimtelijke ordening (Wro) dwingend bepaald dat binnen tien jaar na de vaststelling van een bestemmingsplan opnieuw een vaststelling plaatsvindt. In lid 3 van dit artikel is de mogelijkheid geregeld om de reguliere werkingsduur van tien jaar met tien jaar te verlengen. De sanctie op het niet tijdig herzien van het bestemmingsplan of het niet tijdig nemen van een verleningsbesluit, is neergelegd in het lid 4 van artikel 3.1 Wro. Dit luidt als volgt:

“Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.”

De twee elementen die in de formulering van de legessanctie zijn onderstreept, roepen enkele belangrijke vragen op:

1. Betekent het feit dat artikel 3.1, vierde lid, Wro bepaalt dat de bevoegdheid tot “het invorderen van rechten” vervalt leges wel geheven, maar niet ingevorderd mogen worden?
2. Is de legessanctie van toepassing op toetsing anders dan aan het bestemmingsplan of is in een dergelijk geval geen sprake van “diensten die verband houden met het bestemmingsplan”?
3. Is het verlenen van een (uitgebreide) Omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan een “dienst die verband houdt met het bestemmingsplan”?

Deze vragen zijn beantwoord in een enkele recente uitspraken van diverse rechtbanken.

1. Verbod op invordering of op heffing van leges?
In een uitspraak van 27 oktober 2015 heeft de rechtbank Gelderland geoordeeld dat de wetgever met de term “invorderen” in artikel 3.1 lid 4 Wro het oog heeft gehad op het heffen van rechten en niet op het invorderen van geheven rechten. Dit leidde de rechtbank af uit het feit dat de Minister in de parlementaire toelichting op de Wro zowel de term “niet langer verschuldigd” als “vervallen van de bevoegdheid om rechten te heffen” gebruikt. De legessanctie moet, hoewel artikel 3.1 lid 4Wro uitdrukkelijk spreekt van het “invorderen” van rechten, volgens de rechtbank dan ook opgevat worden als een verbod om leges te heffen. Het oordeel dat de legessanctie een verbod op het heffen van leges inhoudt, is herhaald in een (niet gepubliceerde) uitspraak die de rechtbank Gelderland op 29 oktober 2015 heeft gedaan.

De rechtbank Gelderland gaat in voornoemde uitspraken verder dan tot nu toe het geval was. Op 27 augustus 2014 oordeelde de rechtbank Amsterdam namelijk nog dat artikel 3.1 lid 4 Wro niet de heffing van leges, maar slechts eventuele invorderingsmaatregelen verbiedt. De rechtbank overwoog vervolgens wel dat de heffingsbeslissing in het betreffende geval niet in stand kon blijven, omdat sprake was van strijd met het rechtzekerheids- en het fairplaybeginsel. De reden hiervan was (onder meer) dat de heffingsbeslissing uitsluitend was genomen met het doel de belasting ook in te vorderen. Het doel van de beslissing was derhalve in strijd met de wet, aldus de rechtbank.

De rechtbank Gelderland gaat ook verder dan de rechtbank Noord-Holland in een (niet gepubliceerde) uitspraak van 4 december 2015. In deze uitspraak overweegt de rechtbank Noord-Holland dat zij artikel 3.1 lid 4 Wro zal uitleggen alsof deze bepaling ziet op het heffen van leges. De reden hiervoor is dat de rechtbank van mening is dat de wetgever de belastingplichtige met de term “invorderen” niet de mogelijkheid heeft willen ontnemen om beroep tegen een heffingsbeslissing in te stellen bij de belastingrechter. De belastingrechter is namelijk niet bevoegd te oordelen over het invorderen van leges, maar wel over het heffen daarvan. Los van de mogelijkheid beroep bij de belastingrechter in te stellen, lijkt de rechtbank Noord-Holland de legessanctie op te vatten als een verbod om leges in te vorderen en niet als een verbod om leges te heffen.

2. Legessanctie van toepassing op toetsing anders dan aan het bestemmingsplan?
Wat betreft de reikwijdte van de legessanctie spelen twee interessante vragen. De eerste vraag is of de legessanctie ook van toepassing is op toetsing anders dan aan het bestemmingsplan (bijvoorbeeld aan de eisen van welstand). In de hiervoor genoemde uitspraak van 27 oktober 2015 had de gemeente bepleit dat alleen de leges inzake het planologisch strijdige gebruik onder de legessanctie vielen, aangezien alleen deze leges direct betrekking hadden op het verouderde bestemmingsplan. De rechtbank Gelderland volgde de gemeente echter niet in deze redenering:

“Uit de aangehaalde Tweede nota van wijziging blijkt dat de legessanctie ziet op leges ten aanzien van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten. Naar het oordeel van de rechtbank zien alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde Omgevingsvergunning voor de verbouw van eisers woning. Weliswaar splitst verweerder het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen.”

Het is naar onze mening nog maar de vraag of het Hof de rechtbank Gelderland zal volgen in de redenering dat de legessanctie van toepassing is op álle in rekening gebrachte leges. Alleen bij toetsing aan het bestemmingsplan lijkt immers sprake te zijn van “diensten die verband houden met het bestemmingsplan”, zoals bedoeld in artikel 3.1 lid 4 Wro. In de uitspraak van 4 december 2015 oordeelde de rechtbank Noord-Holland – onzes inziens terecht – dat toetsing aan de eisen van welstand en aan bodemaspecten géén diensten zijn die verband houden met het (verouderde) bestemmingsplan. De legessanctie is daarop dan ook niet van toepassing:

“De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de leges voor de welstandscommissie en de bodemrapporten niet geheven c.q. ingevorderd zouden mogen worden. Deze kosten houden geen verband met het bestemmingsplan, maar met de esthetische aspecten van de aanvraag en de bodemgesteldheid.”

3. Legessanctie van toepassing op Omgevingsvergunning voor afwijken bestemmingsplan?
Interessant is ook de vraag of de legessanctie van toepassing is op de Omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan. In de uitspraak van 29 oktober 2015 oordeelde de rechtbank Gelderland dat dat het geval is. De gemeente had zich op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een dienst die verband hield met het bestemmingsplan, omdat de Omgevingsvergunning met behulp van een buitenplanse afwijking was verleend en (dus) geen toetsing aan het bestemmingsplan had plaatsgevonden. De rechtbank oordeelde echter dat het niet passen van de gevraagde Omgevingsvergunning in het bestemmingsplan niet tot gevolg heeft dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan.

Ook hier is het in onze visie maar zeer de vraag of het Hof de redenering van de rechtbank zal volgen. Het is verdedigbaar dat de legessanctie niet van toepassing is op de uitgebreide Omgevingsvergunning. Voor een toelichting hierop verwijzen wij u een eerdere publicatie over dit onderwerp.

Conclusie
In de jurisprudentie is tot nu toe geen eenduidig antwoord gegeven op de vraag of de legessanctie een verbod op het heffen of slechts een verbod op het invorderen van leges inhoudt. Een verbod op het invorderen van leges ligt, op basis van de formulering van de legessanctie in artikel 3.1 lid 4 Wro, maar onze mening het meeste voor de hand. De rechtbank Gelderland denkt daar echter anders over. Ook bestaat er geen eenduidig antwoord op de vraag welke reikwijdte de legessanctie heeft. Waar de rechtbank Gelderland van mening is dat alle diensten in verband met het verlenen van een Omgevingsvergunning vallen onder de legessanctie, is de rechtbank Noord-Holland van oordeel dat de legessanctie enkel geldt voor de toetsing aan het bestemmingsplan. Het is de vraag wat het Hof hierover zal oordelen. Dit geldt ook voor het oordeel van de rechtbank Gelderland dat de legessanctie ook van toepassing is op Omgevingsvergunningen voor afwijking van het bestemmingplan. Er zijn volgens ons goede argumenten om te betogen dat de legessanctie niet op een dergelijke (uitgebreide) Omgevingsvergunning van toepassing is. Wellicht dat een Hof zich hier binnenkort ook over zal buigen. Wij zullen u op de hoogte houden van de ontwikkelingen.

Heeft u vragen over de legessanctie? Neem contact op met Jasper Molenaar of Willyne van Osch, advocaten Sectie Overheid & Vastgoed.