De ladder voor duurzame verstedelijking: een trede dieper ten aan van het element “nieuwe stedelijke ontwikkeling”

In een eerdere bijdrage heb ik gewezen op een uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) in samenhang met een uitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1075). In deze twee uitspraken oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, rekening moet worden gehouden met binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden. Dat die vrijstellingsmogelijkheid in het verleden niet is aangewend is bij deze beoordeling niet relevant, zo blijkt uit de uitspraak van 15 maart 2017. Hoe zit dit met een wijzigingsbevoegdheid? In een uitspraak van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1028) oordeelt de ABRvS dat bij de beantwoording van de vraag of het voorliggende plan voorziet in een functiewijziging die een planologisch beslag op de ruimte legt, géén rekening moet worden gehouden met een wijzigingsbevoegdheid.

Het plan
Het bestemmingsplan (en de gecoördineerde omgevingsvergunning) ziet op de herontwikkeling van een bedrijfspand voor perifere detailhandel in het zogeheten" home & living"-segment op het bedrijventerrein Ekkersrijt te Son. Neddex Vastgoedfonds C.V. is eigenaar van bedrijfspanden in de directe nabijheid van het plangebied die worden verhuurd aan winkeliers en horecaondernemers. Zij kan zich niet verenigen met de in de besluiten voorziene ontwikkeling, die betrekking heeft op dezelfde branches voor wonen en horeca in het verzorgingsgebied als waarin zij actief is. Neddex beroept zich op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (de Ladder) en vreest dat het plan leidt tot structurele leegstand en verloedering van het ondernemersklimaat op de woonboulevard Ekkersrijt en verminderde verhuurbaarheid van haar panden.

Relativiteit
De raad van de gemeente Son en Breugel en de initiatiefnemer stellen dat het relativiteitsvereiste als opgenomen in artikel 8:69a van de Awb aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond over de Ladder in de weg staat. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1585) stellen zij dat Neddex de strijdigheid met deze bepaling alleen kan inroepen als zij, bijvoorbeeld met een deskundigenrapport, aannemelijk maakt dat de voorziene ontwikkeling leidt tot relevante leegstand in haar omgeving.

De Afdeling volgt dit betoog niet. Zij oordeelt dat de afstand en ligging ten opzichte van het plangebied van belang is voor de vraag of aannemelijk gemaakt moet worden dat de voorziene ontwikkeling leidt tot relevante leegstand (zie onder meer de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855, r.o. 5.5. en 5.6). Naar het oordeel van de Afdeling is, gezien de ligging van de bedrijfspanden van Neddex op hetzelfde bedrijventerrein en de afstand van circa 360 m tot het plangebied, niet uitgesloten dat als gevolg van het plan in de onmiddellijke nabijheid van de bedrijfspanden van Neddex leegstand kan ontstaan die gevolgen kan hebben voor het ondernemersklimaat ter plaatse en daarmee de exploitatiemogelijkheden van de bedrijfspanden van Neddex. Ik begrijp de uitspraak zo dat in dat geval, in het kader van de relativiteitsvraag, niet aannemelijk hoeft te worden gemaakt dat het plan relevante leegstand tot gevolg heeft. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de Ladder kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Neddex. Er moet dus gewoon aan de Ladder worden getoetst.

Geen nieuwe stedelijke ontwikkeling
De raad stelt dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de Laddertoets. Volgens de raad voorziet het plan niet in een substantieel extra ruimtebeslag ten opzichte van het voorheen geldende plan. De functiewijziging ten opzichte van dat bestemmingsplan is ook niet zodanig dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daartoe voert de raad aan dat in het voorheen geldende bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen om de bedrijfsbestemming van het perceel te wijzigen in een bestemming voor perifere detailhandel die niet beperkt was in oppervlakte. In het nu voorliggende plan is perifere detailhandel toegestaan tot maximaal 17.000 m² brutovloeroppervlak (bvo). Bovendien is in het verleden een tijdelijke vrijstelling verleend voor het gebruik van een deel van de bedrijfsgebouwen voor woonwinkels. Vermeldenswaardig is ook dat de initiatiefnemer in het verlengde hiervan betoogt dat het gebruik van het (bestaande) bedrijfsgebouw voor perifere detailhandel ook mogelijk was geweest met een kruimelgevallenvergunning (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, Wabo en het Bor, zodat een toets aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet noodzakelijk is.

De Afdeling is duidelijk: de omstandigheid dat in het verleden een tijdelijke vrijstelling is verleend voor het gebruik van een deel van de bedrijfsgebouwen voor perifere detailhandel en de mogelijkheid om voor deze planologische gebruiksactiviteit een kruimelgevallenvergunning te verlenen betekent, wat daar ook van zij, niet dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan, dat zoals in dit geval voorziet in een bestemming voor perifere detailhandel op het perceel, voorbij kan worden gegaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat de functiewijziging in dit geval bestaat uit een wijziging van een bedrijfsbestemming naar een bestemming voor perifere detailhandel. Gelet op deze bestemmingswijziging leidt het plan ten opzichte van het vorige planologische regime tot een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat het voorheen geldende bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevatte voor perifere detailhandel laat de voormelde functiewijziging onverlet. Een wijzigingsbevoegdheid geeft immers slechts de mogelijkheid om de bestaande bestemming te wijzigen in een bij het moederplan in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming. In het moederplan zelf was in die functiewijziging dus nog niet voorzien, aldus de Afdeling. In dat laatste zit kennelijk het verschil met een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Omdat de Afdeling reeds van oordeel is dat er om die reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling komt de vraag of het plan in vergelijking met het voorheen geldende bestemmingsplan leidt tot een substantiële toename van het ruimtebeslag niet meer aan bod.

Slotsom
Wat u van deze uitspraak moet onthouden is dat het voor de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling niet relevant is of er in het verleden al een tijdelijke vrijstelling is verleend dan wel dat de kruimelgevallenregeling zou kunnen worden toegepast. Verder moet voor wat betreft de vergelijking met het voorgaande plan wel rekening gehouden worden met binnenplanse afwijkingsmogelijkheden, maar niet met wijzigingsbevoegdheden. Dit is naar mijn mening toch wel opmerkelijk, omdat bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in het voorheen geldende bestemmingsplan ook gewoon aan de Ladder moet worden getoetst (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:340). Vanuit het perspectief van de Ladder-toets kan ik de overweging van de Afdeling dat in “het moederplan zelf in die functiewijziging dus nog niet was voorzien” niet plaatsen.

Wilt u meer weten over nieuwe stedelijke ontwikkelingen in bestemmingsplannen? Neem contact op met Jasper Molenaar.