Soms gaat een rechterlijk college wel heel erg ver in het tarten van de juridische logica en het oprekken van de juridische kaders om tot het gewenste oordeel te kunnen komen. Zo ook de kamer bestuursrecht van de rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van begin december 2017.
Waar ging het om?
Een gemeente heeft in het verleden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) bij afzonderlijke beschikkingen aan een aantal cliënten zogenaamde maatwerkvoorzieningen toegekend. De cliënten ontvingen de tot de maatwerkvoorzieningen behorende diensten (deels als zorg in natura, deels via een persoonsgebonden budget) van een zorgaanbieder met wie de gemeente overeenkomsten had gesloten.
Op enig moment besluit de gemeente om de relatie met de zorgaanbieder te beëindigen omdat de door de zorgaanbieder geleverde zorg volgens de gemeente van onvoldoende kwaliteit is. De gemeente deelt dit aan genoemde cliënten mee in afzonderlijke brieven. In die brieven laat de gemeente de cliënten tevens weten dat zij in overleg met de cliënten zal zoeken naar passende alternatieven om de continuïteit van de – verder niet ter discusie staande – maatwerkvoorzieningen te kunnen waarborgen.
De cliëntenraad van de zorgaanbieder maakt bezwaar tegen de brieven van de gemeente aan de indviduele cliënten. De cliëntenraad wordt door de gemeente niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar, omdat de brieven aan de cliënten volgens de gemeente niet kunnen worden gekwalificeerd als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De cliëntenraad gaat vervolgens in beroep bij de bestuursrechter.
Oordeel rechtbank
De rechtbank beantwoordt allereerst de vraag of de cliëntenraad wel als belanghebbende in de zin van de Awb kan worden gezien. Deze vraag was door de gemeente in de bezwaarprocedure kennelijk – en merkwaardig genoeg – niet opgeworpen.
We moeten het er maar op houden dat dit feit beslissend is geweest voor het oordeel van de rechtbank dat de cliëntenraad als belanghebbende kan worden gezien bij het bestreden besluit op bezwaar van de gemeente. De juridische onderbouwing van het oordeel is namelijk nogal dubieus.
Zo beperkt de rechtbank zich in de kern tot een algemene verwijzing naar de statutaire doelstellingen van de zorgaanbieder in kwestie en een al even algemene verwijzing naar de doelstellingen van de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz). Deze verwijzingen worden vervolgens gekoppeld aan een – geheel ongemotiveerde – verwijzing naar twee civiele uitspraken waarin kantonrechters hebben geoordeeld dat een cliëntenraad een ‘bestuurlijk orgaan’ zou zijn dat ‘bestuurlijke verantwoordelijkheid’ draagt en dat (naar analogie van een ondernemingsraad) de princiële mogelijkheid heeft om zelfstandig als procespartij op te treden.
Uit deze verwijzingen destilleert de rechtbank een soort hybride rol van de cliëntenraad als én verantwoordelijk ‘orgaan’ (of iets dergelijks) van de zorgaanbieder én belangenbehartiger voor de cliënten van die zorgaanbieder, met een daaraan gekoppelde algemene formele procesvertegenwoordigingsbevoegdheid. In de woorden van de rechtbank zelf: ‘Nu de cliënten van [de clïentenraad] er een groot belang bij hebben dat het inkopen van zorg bij [de zorgaanbieder] kan worden voortgezet, moet het ervoor worden gehouden dat [de cliëntenraad] de mogelijkheid dient te hebben voor dit belang van haar cliënten in rechte op te komen.’
Tsja. Mij is niet bekend sinds wanneer het mogelijk is dat feitelijke belangen zelfstandig een juridische bevoegdheid kunnen creëren. Evenmin staat bij mij op de radar sinds wanneer cliëntenraden twee verschillende petten op hebben, of op grond waarvan de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) een algemene procesbevoegdheid aan cliëntenraden toe zou kennen die jegens willekeurige derden (zoals een gemeente) zou kunnen worden ingezet zodra de belangen van een groep cliënten in het geding zijn. En bij dit alles zwijg ik nog over de (zeer) kritische en in ieder geval contextualiserende beschouwingen die de twee civiele uitspraken zouden verdienen die de rechtbank aanhaalt zonder enige onderbouwing maar wel ter ondersteuning van haar oordeel.
De tweede vraag die de rechtbank beantwoordt is de vraag of de bewuste brieven die de gemeente aan de cliënten heeft gestuurd zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Awb. De rechtbank beantwoordt ook deze vraag bevestigend, nu de inhoud van die brieven ‘gericht’ is op ‘rechtsgevolg’. De mededeling in de bewuste brieven ‘betekent’ namelijk voor cliënten dat zij op enig moment geen diensten meer kunnen afnemen van de bewuste zorgaanbieder. Dit ‘betekent’ wederom dat de brieven ‘een wezenlijke wijziging teweegbrengen in de rechtspositie van cliënten, omdat er iets verandert in hun situatie, zodat de brieven daarmee op zelfstandig rechtsgevolg zijn gericht.’
Wellicht ontgaat mij de bijzondere bestuursrechtelijke logica in deze argumentatie, maar volgens mij worden oorzaak en gevolg hier toch echt met elkaar verward: iets is gericht op rechtsgevolg omdat het een bepaald feitelijk gevolg heeft.
De rechtbank lijkt zelf ook met dit probleem te hebben geworsteld. Hoe anders valt immers te verklaren dat de ‘gericht op rechtsgevolg’-redenering wordt opgeplust met wat algemene bedoelingen van de wetgever, zoals het bieden van ‘maatwerk’ en ‘keuzevrijheid’ aan cliënten? De hieraan gekoppelde redenering is dat de bewuste brieven van de gemeente de keuzevrijheid van de cliënten feitelijk inperken, wat bevestigt dat ze zijn gericht op rechtsgevolg. Dat deze redenering onder de streep slechts een bevestiging is van het probleem dat zij op moest lossen, vindt de rechtbank kennelijk niet problematisch. Evenmin overigens als de impliciete en ook onjuiste suggestie van een soort absolute keuzevrijheid van Wmo-cliënten die zij hier wekt.
Eindoordeel: het beroep van de cliëntenraad is gegrond. De gemeente moet een nieuw besluit op bezwaar nemen waarin de door de cliëntenraad aangevoerde gronden van bezwaar alsnog inhoudelijk worden beoordeeld.
Tot slot
De conclusie kan redelijkerwijs niet anders luiden dan dat de rechtbank het onaanvaardbaar heeft geacht dat de gemeente eraan zou ontkomen haar verstrekkende beslissing om de subsidie aan een zorgaanbieder stop te zetten tegenover de cliënten van die zorgaanbieder te rechtvaardigen en onderbouwen. Dit is op zich niet onbegrijpelijk.
Kennelijk heeft de rechtbank er bovendien onvoldoende vertrouwen in gehad dat de kwestie in de civiele arena zou worden uitgevochten tussen gemeente en zorgaanbieder, en dat de beslissing van de gemeente via die route alsnog op rechtmatigheid zou worden getoetst. Ook voor deze inschatting bestonden wellicht concrete aanknopingspunten.
De vraag is echter wel of dit soort overwegingen het rechtvaardigen om (1.) verstrekkende en mogelijk precedentenscheppende algemene uitgangspunten en bedoelingen in de Wmo te lezen, (2.) voorbij te gaan aan de bestaande (rechtsbeschermings)systematiek die de Wmo biedt via het stelsel van individuele beschikkingen, (3.) een feitencomplex in een bestuursrechtelijke mal te persen waarin dat complex zich redelijkerwijs niet laat persen, en (4.) een gemeente te confronteren met een beslissing waarmee zij naar mijn oordeel redelijkerwijs geen rekening had behoren te houden. Bescherming van de zwakkeren is een belangrijk streven. Dat geldt echter ook voor het streven naar rechtszekerheid.
De Wmo, onderpresterende zorgaanbieders en cliëntenraden
Soms gaat een rechterlijk college wel heel erg ver in het tarten van de juridische logica en het oprekken van de juridische kaders om tot het gewenste oordeel te kunnen komen. Zo ook de kamer bestuursrecht van de rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van begin december 2017.Waar ging het om?Een gemeente heeft in het verleden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) bij afzonderlijke beschikkingen aan een aantal cliënten zogenaamde maatwerkvoorzieningen toegekend. De...
Leestijd
Auteur artikel
Tom van Malssen
Gepubliceerd
27 december 2017
Laatst gewijzigd
16 april 2018