De Staat is eigenaar van vrijwel alle verzorgingsplaatsen langs de Nederlandse snelwegen. Op deze verzorgingsplaatsen waren in de jaren ’90 alleen tankstations en wegrestaurants gevestigd, waarbij sprake was van functiescheiding. Een exploitant had dus ofwel een tankstation ofwel een wegrestaurant. De Staat had zich in vergunningen en civielrechtelijk voor onbepaalde tijd vastgelegd jegens de exploitanten van deze voorzieningen, maar wilde daaraan een einde maken. Dit heeft in 2000 voor de tankstations geleid tot het Convenant alternatief traject ‘MDW benzine hoofdwegennet (‘het Convenant’), waarbij voortaan van een veilingsysteem zou worden uitgegaan. De rechthebbenden stemden hiermee in, waartegenover de opbrengst van de eerste veilingronde voor hen zou zijn. De functiescheiding die de Staat handhaafde is in 2004 vervallen, zodat bijvoorbeeld ook een combinatie van restaurant en tankstation (in de vorm van een ‘servicestation’ mogelijk werd. Vanaf dat moment waren er ‘basisvoorzieningen’, te weten benzinestations, wegrestaurants en servicestations. Bij de basisvoorzieningen mocht een exploitant binnen bepaalde grenzen aanvullende voorzieningen aanbieden, zoals bijvoorbeeld een gemakswinkel bij een benzinestation.
Om de eerste veilingopbrengst te beschermen, werd in de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (de Benzinewet) geregeld dat tot 1 januari 2024 geen nieuwe servicestations mochten worden gerealiseerd. Op grond van de Benzinewet wordt aan de winnaar van de veiling een huurovereenkomst aangeboden. Daarnaast is voor het realiseren van voorzieningen een vergunning nodig op grond van de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken. In 2011 is de Kennisgeving Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (‘de Kennisgeving’) vastgesteld. De Kennisgeving bepaalt dat vanaf 10 januari 2012 op een verzorgingsplaats langs rijkswegen ook als basisvoorziening een energielaadpunt kan worden toegestaan, waarbij dat een energielaadpunt als hoofdactiviteit de verkoop van motorenergie heeft. De Staat wil(de) bij deze basisvoorziening echter geen aanvullende voorzieningen gerealiseerd zien, vanwege een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaatsen.
Fastned is een van de partijen die zich gemeld heeft voor de concessies voor het plaatsen en exploiteren van energielaadpunten (als basisvoorziening) op verzorgingsplaatsen. Uiteindelijk heeft Fastned de rechten verkregen voor de exploitatie van laadstations op in totaal 201 van de 245 beschikbare verzorgingsplaatsen. Daarbij wilde Fastned ook aanvullende voorzieningen (gemakswinkels) realiseren. Na bestuursrechtelijke procedures heeft Fastned voor een deel van deze verzorgingsplaatsen heeft Fastned d verkregen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). De Staat heeft vervolgens tot op heden (categorisch) geweigerd om Fastned ook privaatrechtelijk toestemming te verlenen van het gebruik van die locaties, omdat de in het Convenant overeengekomen compensatie van rechthebbenden wordt verminderd. In de procedure staat de vraag centraal of de Staat deze toestemming heeft mogen weigeren.
Dienstenrichtlijn van toepassing op toestemmingsbeleid
Fastned betoogt dat de Staat onrechtmatig handelt door het onthouden van toestemming voor het gebruik van zijn gronden. Volgens Fastned is de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) op het toestemmingsbeleid van de Staat van toepassing. De gevraagde toestemming mag niet worden geweigerd ter bescherming van de economische belangen van zittende partijen, maar alleen ter bescherming van dwingende redenen van algemeen belang. De Staat meent dat het verlenen van privaatrechtelijke toestemming niet onder de Dienstenrichtlijn valt.
De rechtbank stelt voorop dat de Dienstenrichtlijn wél van toepassing is op de Kennisgeving en het daarin neergelegde toestemmingsbeleid om goederen te mogen verkopen op verzorgingsplaatsen. Volgens de rechtbank is er sprake van een ‘dienst’ en een ‘vergunningenstelsel’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het begrip ‘vergunningenstel’ kent daarbij een ruimere uitleg dan naar nationaal recht, in die zin dat het ziet op “elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”. Hiervan is volgens de rechtbank sprake bij het toestemmingsbeleid uit de Kennisgeving om goederen te mogen verkopen op verzorgingsplaatsen.
Nu er sprake is van een vergunningenstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn, is de vraag of de Kennisgeving voldoet aan de eisen die de richtlijn daaraan stelt. Artikel 10 lid 2 Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die (a) non-discriminatoir zijn, (b) gerechtvaardigd zijn om een ‘dwingende reden van algemeen belang’ en (c) evenredig zijn met die reden van algemeen belang. In artikel 2 lid 8 Dienstenrichtlijn staat een opsomming van dwingende redenen van algemeen belang; zuiver economische doelstellingen (van een lidstaat) kunnen geen dwingende reden van algemeen belang vormen.
De Staat heeft toegelicht dat de grond voor zijn categorische weigering van de privaatrechtelijke toestemming gelegen is in het beschermen van de veilingopbrengst. Bij schending van de afspraken uit het Convenant moet de Staat algemene middelen aanwenden ter compensatie van de bestaande rechthebbenden. Dit eigen financiële belang van de Staat om geen schadevergoeding te hoeven betalen kwalificeert volgens de rechtbank niet als een dwingende reden van algemeen belang in de zin van artikel 2 en 10 Dienstenrichtlijn. Bovendien is niet gebleken in hoeverre de categorische weigering van de Staat proportioneel is ten opzichte van het gestelde doel.
De rechtbank concludeert dat het in de Kennisgeving 2013 neergelegde toestemmingsbeleid en de categorische weigering van aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten in strijd is met de Dienstenrichtlijn, en daarmee ook onrechtmatig is tegenover Fastned.
Misbruik van bevoegdheid; normaal versus bijzonder gebruik
De vervolgvraag is of de Staat kan worden geboden om aan Fastned het privaatrechtelijke gebruiksrecht te verlenen van de in zijn eigendom zijnde gronden voor het realiseren van aanvullende voorzieningen bij de verzorgingsplaatsen. Fastned betoogt dat een weigering van het gebruik overeenkomstig de vergunning waaraan geen zwaarwegende reden van algemeen belang ten grondslag ligt, misbruik van die eigendomsbevoegdheid oplevert.
De Staat meent dat de vorderingen niet specifiek genoeg zijn om te worden toegewezen, en dat bovendien niet vast staat dat toestemming zal worden verleend. De toestemming zou op andere gronden kunnen worden geweigerd. Ook is over nadere voorwaarden zoals de huurprijs nog geen overeenstemming bereikt.
Fastned beschikt over een publiekrechtelijke Wbr-vergunning. De vraag is of de Staat desondanks zijn privaatrechtelijke eigendomsbevoegdheden mag aanwenden. Dit aan de hand van de zogenaamde ‘tweewegenleer’ uit het Windmill-arrest. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen ‘normaal gebruik’, te weten gebruik conform de publiekrechtelijk vergunde bestemming, en afwijkend ‘bijzonder gebruik’. Het onderwerpen van normaal gebruik aan privaatrechtelijke voorwaarden is niet toegestaan, zo volgt uit het arrest Amsterdam/Geschiere. Voor bijzonder gebruik geldt de zogenaamde ‘doorkruisingsleer’, waarbij moet worden beoordeeld of het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist.
De rechtbank is met Fastned van oordeel dat door het verlenen van een publiekrechtelijke vergunning als uitgangspunt moet worden genomen dat Fastned gerechtigd is tot het gebruik van de gronden, en dat een weigering – behoudens zwaarwegende belangen – misbruik van bevoegdheid oplevert. Daarbij staat volgens de rechtbank niet ter discussie dat het door Fastned voorgestelde gebruik van de verzorgingsplaatsen in overeenstemming is met de voor de aanvullende voorzieningen verleende Wbr-vergunningen. Er is dus sprake van ‘normaal gebruik’ en niet van ‘bijzonder gebruik’. Het beroep van de Staat op het arrest Hoogheemraadschap/Götte gaat volgens de rechtbank dan ook niet op, omdat het in dit arrest ging om bijzonder gebruik.
Van een voldoende zwaarwegend belang aan de zijde van de Staat is volgens de rechtbank geen sprake. Het beschermen van de veilingopbrengst en het voorkomen van wanprestatie door de Staat tegenover de partijen bij het Convenant zijn louter economische belangen en deze zijn niet te duiden als zwaarwegende publiekrechtelijke belangen. Ook is niet gebleken dat behartiging van deze belangen niet mogelijk is op een wijze die geen onrechtmatige daad jegens Fastned. De rechtbank concludeert dan ook oor de Staat gestelde belangen niet zwaarwegend genoeg zijn om de weigering van zijn privaatrechtelijke toestemming te dragen.
Commentaar
Het oordeel van de rechtbank is opmerkelijk. Ten eerste was in de zaak Amsterdam/Geschiere het belang bij het weigeren van de privaatrechtelijke toestemming al meegewogen bij het verlenen van de vergunning. Dat ligt in deze zaak wezenlijk anders.
In de tweede plaats is het nog maar de vraag of het gebruik van openbare gronden langs snelwegen voor het aanbieden van aanvullende voorzieningen niet kwalificeert als ‘bijzonder gebruik’. De gebruiksfunctie van de gronden is daar immers niet hoofdzakelijk op gericht. Dat voor het gebruik van deze gronden een Wbr-vergunning is verleend, maakt dat niet anders. Waar het om gaat is of de grond overeenkomstig de openbare bestemming wordt gebruikt. Dat volgt niet uit het vonnis.
Verder wordt door de rechtbank vrij gemakkelijk voorbij gegaan aan het arrest Hoogheemraadschap/Götte. Juist in dit arrest overweegt de Hoge Raad uitdrukkelijk dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de publiekrechtelijke bevoegdheid om ontheffing/vergunning te verlenen en het geven van privaatrechtelijke toestemming. Waar eerstgenoemde bevoegdheid gebaseerd is op de taak van het bestuursorgaan met betrekking tot de publiekrechtelijke belangen, vindt laatstgenoemde bevoegdheid zijn grondslag in het eigendomsrecht en het bijzondere gebruik van de grond door derden. Juist aan dat bijzondere gebruik mag de grondeigenaar voorwaarden verbinden, of zelfs in het geheel toestemming onthouden.
Wij vragen ons dan ook af of het oordeel van de rechtbank juist is. Duidelijk is wel dat dit vonnis grote gevolgen kan hebben voor de regulering van gronduitgifte door overheden. Zij moeten zich bij het verlenen van (gebruiks)vergunningen zich er nog beter van vergewissen of het beoogde gebruik dat wordt vergund, past binnen de gebiedsinvulling zoals de overheid die voor ogen heeft. Dat geldt in het bijzonder als het belang dat met het geven van privaatrechtelijke toestemming wordt gediend, wordt meegewogen bij het verlenen van de betreffende vergunning. In dat geval lijkt er op basis van dit vonnis weinig ruimte meer te zijn om achteraf als grondeigenaar toestemming te onthouden of aanvullende gebruiksvoorwaarden te stellen.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Joske Hagelaars of Jeroen Niederer, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten grondzaken.