Een mildere koers van de Afdeling ten aanzien van het vertrouwensbeginsel?

Een burger moet erop kunnen vertrouwen dat een toezegging van een bestuursorgaan ook wordt nagekomen. De strenge formulering en stringente uitleg van dit beginsel door de Afdeling leidt er in de praktijk toe dat een beroep op het vertrouwensbeginsel zelden wordt gehonoreerd. De standaardoverweging van de Afdeling (zie onder andere de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949) voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel luidt als volgt: “nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend”. In een uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946) heeft de Afdeling deze overweging uitgebreid en geoordeeld dat van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel ook sprake kan zijn indien “de toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.” Deze zinsnede zet de deur op een grotere kier voor een geslaagd beroep op toezeggingen van ambtenaren.

Wegbestemmen woningbouwmogelijkheid en het vertrouwensbeginsel
In een recente uitspraak van 15 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3123) heeft de Afdeling geoordeeld dat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. In die zaak had de raad op 26 januari 2017 een bestemmingsplan vastgesteld waarmee enkele woningen zijn wegbestemd. De eigenaar van een van de percelen waar de mogelijkheid van de bouw van een woning is komen te vervallen beroept zich op een amendement dat in 2013 door de raad is aangenomen om deze bouwmogelijkheid juist te behouden. De gemeenteraad stelt daar tegenover dat op basis van nieuwe planologische inzichten toch besloten is om het bestemmingsplan vast te stellen met als doel de woningbouwcapaciteit terug te brengen. Het handhaven van zogenoemde slapende capaciteit in bestemmingsplannen acht de raad, mede gelet op het regionale (krimp)beleid, niet meer in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

Amendement en vertrouwensbeginsel
De Afdeling overweegt dat bij de vaststelling van het vorige bestemmingsplan in 2013 een amendement is aangenomen dat het schrappen van de woningbouwmogelijkheid voor het perceel van appellant onbillijk is, omdat uit de zienswijze en de mondelinge inspraakreactie tijdens de commissievergadering duidelijk is gebleken dat er een bestendige wens is van de eigenaar om hier in of rond 2015 een woning voor eigen gebruik op te bouwen.

In een brief uit 2016 heeft de raad aan de betreffende eigenaar kenbaar gemaakt dat het in de lijn der verwachtingen ligt dat de woningbouwmogelijkheid zal worden ontnomen nu sinds het amendement drie jaren zijn verstreken zonder dat is gebleken van voornemens om de woningbouwmogelijkheid te gebruiken. Ten aanzien van deze brief overweegt de Afdeling dat de periode “in of rond 2015” als bedoeld in het amendement nog niet was verstreken toen appellante in haar zienswijze van eind 2016 aangaf dat de wens bestaat om op korte termijn tot realisatie van de woning te komen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van mening dat de eigenaar aannemelijk heeft gemaakt dat door de raad verwachtingen zijn gewekt dat de woningbouwmogelijkheid voor haar perceel zou blijven bestaan. De raad heeft het bestemmingsplan op dit punt volgens de Afdeling derhalve in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.

Commentaar
In de inleiding van deze uitspraak heb ik opgemerkt dat de Afdeling haar standaardoverweging voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft opgerekt. In de uitspraak van 15 november 2017 is weliswaar geen sprake van toezeggingen van een persoon anders dan het bevoegde orgaan, maar het illustreert in mijn beleving wel dat de Afdeling soepeler lijkt om te gaan met dit leerstuk. Ik had mij namelijk ook kunnen voorstellen dat de eigenaar ondanks het amendement uit 2013 nul op zijn rekest zou krijgen. Ten tijde van de vaststelling van het plan was het amendement al drie jaar oud en uit de uitspraak leid ik af dat de eigenaar niet meer heeft gedaan dan eind 2016 in zijn zienswijze op het bestreden plan aankondigen dat hij op korte termijn toch die woning wil bouwen. Uit de uitspraak blijkt niet dat de eigenaar dit voornemen nader heeft gesubstantieerd. Zo is niet gebleken van een concreet plan om ook daadwerkelijk binnen afzienbare tijd tot bouw van de woning over te gaan. Bovendien kan de vraag worden gesteld of realisatie van een woning in 2017 nog is aan te merken als “rond 2015” in de zin van het amendement. Ik had mij dan ook kunnen voorstellen dat, gelet op de beleidsruimte die de raad nu eenmaal toekomt bij de vaststelling van bestemmingsplannen, het amendement niet meer met succes in stelling had kunnen worden gebracht voor een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit geldt temeer nu de Afdeling zich in de regel terughoudend opstelt als het verwezenlijking van krimpbeleid betreft. Deze uitspraak wekt bij mij dan ook de indruk dat de Afdeling een mildere koers vaart met betrekking tot het honoreren van verwachtingen aan de zijde van de rechtzoekende.

Heeft u vragen over het vertrouwensbeginsel al dan niet in relatie tot bestemmingsplannen? Neem contact op met Jasper Molenaar.