Eenzijdige aanscherping Wmcz recept voor juridische procedures

In een recente brief  aan de Tweede Kamer heeft minister Schippers van VWS een aantal maatregelen aangekondigd die zouden moeten leiden tot een verbetering van de cliëntmedezeggenschap in zorginstellingen. De maatregelen klinken sympathiek, maar getuigen van naïviteit.

De Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) is opgericht op een fundament van vertrouwen, overleg en wederzijdse goede intenties. Zo lezen we in de wetsgeschiedenis dat de oorspronkelijke gedachte achter de Wmcz was om te komen tot een regeling van cliëntmedezeggenschap op basis van een combinatie van eigen verantwoordelijkheid van de zorgaanbieder en de aanwezigheid van “een niet door wetgeving af te dwingen inzicht of overtuiging bij alle betrokkenen” (MvT Kamerstukken II 1992/93, 23041, nr. 3, p. 5).

Hierin verschilt de Wmcz van de veel juridischer opgezette Wet op de Ondernemingsraden (WOR), die niet ziet op de positie van cliënten maar op de rechten van werknemers en die – mede om die reden – op een aantal punten veel gedetailleerdere regelingen kent dan de Wmcz (zie MvA, Kamerstukken II 1993/94, 23041, nr. 5, pp. 17-20).

Het weinig juridische karakter van de Wmcz blijkt bijvoorbeeld uit de in artikel 2 lid 5 Wmcz opgenomen proceskostenkostenregeling. Deze regeling stelt aan cliëntenraden die over de uitvoering van de Wmcz door de zorgaanbieder een juridische procedure aanhangig willen maken uitsluitend de formele eis dat zij de zorgaanbieder van te voren in kennis stellen van de te maken kosten. Een dubbele redelijkheidstoets (die zowel ziet op de noodzaak van het maken van kosten als zodanig alsook op de hoogte van gemaakte kosten) is in de regeling niet terug te vinden. Een correctief redelijkheidsregime kan dan ook slechts worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis en het algemene leerstuk van redelijkheid en billijkheid dat het gehele Nederlandse privaatrecht beheerst.

Iets vergelijkbaars geldt voor de regeling ten aanzien van het verzwaarde adviesrecht. Cliëntenraden dienen op basis van artikel 3 van de Wmcz in ieder geval in de gelegenheid te worden gesteld om advies uit te brengen over voorgenomen besluiten inzake de in dat artikel genoemde onderwerpen. De zorgaanbieder mag van een aantal van dergelijke adviezen slechts afwijken als de Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden tot de conclusie is gekomen dat de zorgaanbieder “in redelijkheid tot zijn voornemen heeft kunnen komen” (artikel 4 lid 2 Wmcz). De in artikel 3 Wmcz genoemde onderwerpen zijn zeer ruim geformuleerd en er zijn proefschriften vol te schrijven over de vraag of een voorgenomen besluit nu wel of niet "verzwaard" adviesplichtig is. Zo is het bijvoorbeeld bepaald niet eenvoudig om vast te stellen wanneer een besluit een “belangrijke wijziging in de organisatie” betreft of wanneer sprake is van een “belangrijke inkrimping, uitbreiding of andere wijziging van de werkzaamheden” van de zorgaanbieder (artikel 3 lid 1 sub d en sub e Wmcz).

Dit alles hoeft niet voor al te grote problemen te zorgen zo lang het fundament van wederzijds vertrouwen en onderling overleg niet is aangetast. Het komt echter steeds vaker voor dat cliëntenraden een zorgaanbieder benaderen niet vanuit een constructieve grondhouding maar uitgaande van de achterdochtige grondgedachte dat zijn machtige gesprekspartner voortdurend naar mogelijkheden zou zoeken om hem tekort te doen. Voor dergelijke cliëntenraden bieden de open normen van de Wmcz een dankbaar wapen om een juridische strijd mee te voeren – een strijd die de zorgaanbieder redelijkerwijs niet kan winnen. Want anders dan veel cliëntenraden (willen) denken is in juridisch opzicht niet de cliëntenraad maar de zorgaanbieder de zwakkere partij: niet alleen bevindt de sympathiefactor zich bij voorbaat aan de kant van de cliëntenraden, maar het is ook beduidend eenvoudiger om te beargumenteren dat iets binnen dan dat iets buiten de kaders van een open norm valt.

De door de minister van VWS voorgestelde maatregelen getuigen helaas niet van het nodige inzicht in deze – reële – problematiek. Sterker nog, door een in essentie niet “juridische” wet op eenzijdige wijze en ten gunste van één partij te juridiseren verdiept de wetgever slechts de inégalité des armes die de Wmcz bij zijn inwerkingtreding in 1996 al had geïntroduceerd.

Zo wil de minister bijvoorbeeld het in de Wmcz opgenomen verzwaarde adviesrecht vervangen door een instemmingsrecht naar analogie van artikel 27 van de WOR. Afhankelijk van de uitwerking zou dit kunnen betekenen dat een zorgaanbieder instemming van de cliëntenraad dient te krijgen over ieder voorgenomen besluit over bijvoorbeeld de “begroting en de jaarrekening” (artikel 3 lid 1 sub g Wmcz). Als de zorgaanbieder deze instemming niet verkrijgt, dan dient hij toestemming te vragen aan de kantonrechter om het besluit alsnog te mogen nemen. De kantonrechter zal deze toestemming slechts kunnen geven als de beslissing van de cliëntenraad om geen instemming te geven “onredelijk” is of als het voorgenomen besluit van de zorgaanbieder gevergd wordt door zwaarwegende bedrijfsorganisatorische, bedrijfseconomische of bedrijfssociale redenen. Recalcitrante of rancuneuze cliëntenraden zullen met een dergelijk, nauwelijks ingekaderd instemmingsrecht in hun arsenaal een zorginstelling nagenoeg stil kunnen leggen.

Verder stelt de minister voor om het enquêterecht voor cliëntenraden te verruimen, maar helaas laat ze (ook hier) na om aan te geven binnen welke correctieve kaders deze verruiming vorm zal moeten krijgen. Dit zou geen overbodige luxe zijn geweest. Naar aanleiding van een recente beschikking van de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam hebben wij op deze kennispagina immers al eerder geschreven dat het enquêterecht in toenemende mate lijkt te worden ingezet niet zo zeer omdat daadwerkelijk sprake is van gegronde redenen om aan een juist beleid te twijfelen, maar veeleer omdat een breekijzer wordt gezocht om het eigen standpunt in rechte gesanctioneerd mee te zien.

Gelukkig merkt de minister wel op dat zij wil voorkomen dat van het enquêterecht “lichtzinnig” gebruik wordt gemaakt. Het is te hopen dat deze wens op korte termijn door de minister op niet vrijblijvende wijze zal worden geconcretiseerd. Ook is te hopen dat de door de minister aangekondigde verbeteringen “in de regels op het gebied van financiering van cliëntenraden” mede zullen zien op misbruik van financiering door cliëntenraden.

Kritische aandacht voor dit soort vragen is vruchtbaarder dan, zoals de minister ten slotte in haar brief aan de Tweede Kamer voorstelt, er maar weer een toezichthouder (de IGZ) op te zetten die toe zou moeten zien op het nakomen van de wettelijke verplichtingen van de zorgaanbieder.