Eerste toepassing correctie op het relativiteitsvereiste

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft 2016 afgesloten met drie zeer interessante uitspraken (ECLI:NL:RVS:2016:3453, ECLI:NL:RVS:2016:3451 en ECLI:NL:RVS:2016:3454). Uit de uitspraken van 28 december 2016 volgt dat in een slijterij in een supermarkt altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn. Dat is nu lang niet altijd het geval. Minstens even interessant is het feit dat in de uitspraken voor het eerst een correctie op het relativiteitsvereiste is toegepast.

Feiten
Aanleiding voor de uitspraken zijn drie handhavingsverzoeken van SlijtersUnie. SlijtersUnie heeft de burgemeesters van Sint-Oedenrode, Someren en Schijndel verzocht handhavend op te treden tegen drie slijterijen die zijn gevestigd in supermarkten in hun gemeenten, omdat in die slijterijen niet permanent een leidinggevende aanwezig was. Dit is volgens SlijtersUnie in strijd met artikel 24 van de Drank- en Horecawet (hierna: Dhw). Volgens het eerste lid van dat artikel is het verboden een slijterij voor het publiek geopend te houden indien in de “inrichting” geen leidinggevende aanwezig is. De burgemeesters wezen de verzoeken echter af. Volgens hen vormen de supermarkt en de slijterij samen een inrichting en was het derhalve voldoende dat in de supermarkt een leidinggevende aanwezig was.

Inrichting
De Afdeling was het niet eens met de burgemeesters. Volgens de Afdeling volgt uit de definitie van het begrip “inrichting” in artikel 1 Dhw en de wetsgeschiedenis dat “besloten ruimten waarin niet het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, niet tot de inrichting behoren, ook al zijn die besloten ruimten op hetzelfde adres of in hetzelfde pand gevestigd als een besloten ruimte waarin wel het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend.” Een inrichting bestaat dus niet uit het gehele pand, waarin zowel een supermarkt als een slijterij zijn gevestigd, maar enkel uit de daarin gelegen besloten ruimten waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Onder deze ruimten vallen de slijterij en bijvoorbeeld een kantoor of voorraadruimte, mits de ruimte noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van het slijtersbedrijf, in de onmiddellijke nabijheid daarvan is gelegen en direct zicht biedt op de slijterij.

Duidelijk is dat het begrip inrichting in de Dhw anders wordt uitgelegd dan het begrip “inrichting” dat is opgenomen in de Wet milieubeheer (hierna: Wm). Van een inrichting als bedoeld in die wet is blijkens artikel 1.1 Wm sprake als een bedrijvigheid bedrijfsmatig is en binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Blijkens het vierde lid van artikel 1.1 Wm worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

Voornoemd oordeel van de Afdeling over (de uitleg van) het begrip inrichting in de Dhw brengt met zich mee dat sprake is van overtreding van artikel 24 Dhw, indien in een slijterij in een supermarkt geen leidinggevende aanwezig is. Met het constateren van deze overtreding en de bevoegdheid en gehoudenheid van de burgemeesters handhavend op te treden, was de kous echter niet af. De burgemeesters betoogden namelijk dat SlijtersUnie zich niet op artikel 24 Dhw kon beroepen vanwege het zogenoemde relativiteitsvereiste, dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Correctie op het relativiteitsvereiste
Artikel 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit dat in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel niet vernietigt, indien de regel of het beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Op basis van de parlementaire geschiedenis concludeerde de Afdeling dat artikel 24 Dhw strekt tot bescherming van het belang van het voorkomen van gezondheidsrisico’s en maatschappelijke problemen, waarbij het onder meer gaat om bescherming van de volksgezondheid en de openbare orde. Artikel 24 heeft niet tot doel de concurrentiebelangen van slijterijen te beschermen. Een strikte toepassing van het relativiteitsvereiste zou derhalve betekenen dat SlijtersUnie geen beroep op artikel 24 Dhw kan doen.

Ook op dit onderdeel volgde de Afdeling de burgemeesters echter niet. De Afdeling wees op de uitspraak van 16 maart 2016, waarin zij een correctie op het relativiteitsvereiste heeft aanvaard. Deze correctie houdt in dat schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging kan leiden, kan bijdragen aan het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is geschonden. In de uitspraak van 16 maart 2016 werd schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel niet aangenomen. Dat deed de Afdeling in deze uitspraken – voor het eerst! – wel.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel is nodig dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen. De Afdeling oordeelde dat van een dergelijke benadeling sprake was. De burgemeesters stonden bij slijterijen die in hetzelfde pand zijn gevestigd als een supermarkt (ten onrechte) toe dat een leidinggevende niet in de slijterij, maar in de supermarkt, aanwezig is. De kosten die voor een leidinggevende moeten worden gemaakt, kwamen daardoor niet volledig ten laste van de slijterij, maar (groten)deels ten laste van de supermarkt. Bij een zelfstandige slijterij komen de kosten van een leidinggevende geheel ten laste van de slijterij. Er worden derhalve aan zelfstandige slijterijen verplichtingen opgelegd waaraan in supermarkt gevestigde slijterijen niet in die mate behoeven te voldoen. Hoewel artikel 24, eerste lid, Dhw niet strekt tot bescherming van de belangen van SlijtersUnie, draagt de schending van deze bepaling wel bij aan het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Het relativiteitsvereiste stond dan ook niet in de weg aan de vernietiging van de besluiten van de burgemeesters.

Tot slot
De uitspraken van 28 december 2016 laten zien dat de correctie op het relativiteitsvereiste, waarvan velen verwachtten dat deze zelden tot nooit zou worden toegepast, wel degelijk van belang kan zijn voor de uitkomst van bestuursrechtelijke procedures. Ook brengen de uitspraken met zich mee dat supermarkten waarin een slijterij is gevestigd niet meer kunnen volstaan met één leidinggevende voor de hele winkel, aangezien in de slijterij altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn.