Hoge Raad velt principieel oordeel over instellingsbegrip Wmcz

De discussie is zo oud als de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) zelf: op welk(e) niveau(s) moet een zorgaanbieder binnen zijn organisatie formele cliëntenraden instellen?

De wettekst heeft een duidelijke opzet, die primair aansluiting zoekt bij het instellingsbegrip uit de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi), en die daarnaast nog enkele (betrekkelijk marginale) restcategorieën kent. De vraag is echter altijd geweest hoe deze opzet zich verhoudt tot passages uit de wetsgeschiedenis waarin staat te lezen dat medezeggenschap moet worden georganiseerd ‘op het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend’. Wat, bijvoorbeeld, als het niveau van de WTZi-toelating niet het (enige) niveau is waarop de feitelijke zorgverlening plaatsvindt?

Dit spanningsveld heeft in de afgelopen jaren aanleiding gegeven tot allerlei onverkwikkelijke discussies tussen zorgaanbieders en cliëntenraden, niet zelden resulterend in kostbare juridische procedures. Enerzijds waren er grote zorgaanbieders die dachten dat ze aan hun medezeggenschapsverplichtingen hadden voldaan door voor de hele organisatie één cliëntenraad op het niveau van de WTZi-toelating in te stellen, ook als dit tot gevolg had dat er feitelijk geen sprake was van enigerlei vorm van medezeggenschap op de niveaus van daadwerkelijke zorgverlening. Anderzijds waren er cliënten(raden) op lage niveaus binnen zorgorganisaties die meenden dat hun zorgaanbieder de wettelijke verplichting had om formele cliëntenraden in te stellen of in stand te houden voor, kort gezegd, alle ‘vier muren en een dak’ waarbinnen collectief gefinancierde zorg wordt verleend.

De juridisch-academische legitimatie voor dit laatste standpunt werd geleverd door een bepaalde stroming in de literatuur die probeerde, met voorbijgaan aan tekst en opzet van de wet maar met een beroep op geselecteerde en geïsoleerde passages uit de wetsgeschiedenis, een omvattende containercategorie in de restcategorieën van artikel 1 sub b Wmcz in te lezen: een zogenaamd ‘materieel’ instellingsbegrip. Het zou hierbij moeten gaan om ‘elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband’ waarbinnen collectief gefinancierde zorg wordt verleend. De vraag naar de constituerende elementen van deze definitie heeft, opvallend genoeg en anders dan bij de nagenoeg gelijkluidende definitie uit de Wet op de Ondernemingsraden, nooit de aandacht gekregen die zij zou verdienen.

Het pleidooi voor een zogenaamd ‘materieel’ instellingsbegrip ter correctie van de als gebrekkig gepercipieerde formele wet heeft anderhalf jaar geleden niet alleen de raadsheren van één van de gerechtshoven vermogen te overtuigen, maar onlangs ook de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad. Niet, echter, de Hoge Raad zelf.

In zijn beschikking van 16 december 2016 oordeelt de Hoge Raad namelijk dat de ‘bewoordingen en de opzet’ van de wet leidend zijn, en dat de ‘bedoeling van de wetgever’ ‘onvoldoende duidelijk’ is – een oordeel dat een nogal bevrijdende uitwerking heeft op wie enigszins vertrouwd is met de sterk politieke en conceptueel niet altijd even zeer stringente parlementaire stukken die aan de Wmcz ten grondslag liggen.

‘Uit de politieke discussie’ blijkt verder ‘onvoldoende’, zo vervolgt de Hoge Raad, ‘op welk organisatorisch niveau een zorgaanbieder naar huidige maatschappelijke opvattingen gehouden zou moeten zijn een cliëntenraad in te stellen.’ In dergelijke omstandigheden gaat het, zo overweegt de Hoge Raad in een de scheiding der machten benadrukkende afsluitende passage, ‘de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om te onderzoeken op welk niveau naar huidige maatschappelijke opvattingen cliëntenraden moeten worden ingesteld’.

Bij dit laatste oordeel zal zeker een rol hebben gespeeld dat twee wetenschappelijke rapporten van recente datum hebben geprobeerd een fundamentele discussie over dit onderwerp aan te zwengelen door een lans te breken voor een flexibel en complementair systeem waarin niet alleen formele, maar ook en vooral ‘informele’ vormen van medezeggenschap een belangrijke rol spelen.

De wetgever heeft deze handschoen vooralsnog helaas onvoldoende opgepakt, althans te oordelen naar het ambtelijk voorontwerp van de nieuwe Wmcz dat de afgelopen periode ter internetconsultatie heeft voorgelegen. Het valt echter te hopen dat de beschikking van de Hoge Raad van 16 december 2016 de wetgever alsnog, in de opmaat naar een concreet wetsvoorstel, zal stimuleren tot het voeren van een fundamentele discussie over dit belangrijke onderwerp. De medezeggenschap binnen zorginstellingen zou hier in ieder geval bij gebaat zijn.

Volledigheidshalve zij vermeld dat prof. mr. L. Houwen en mr. dr. T. van Malssen inhoudelijk betrokken zijn geweest bij de procedure die uiteindelijk heeft geresulteerd in de beschikking van de Hoge Raad van 16 december 2016.