Kaarten bij Provinciale verordening niet bindend; woningbouw niet toegestaan

In een eerdere bijdrage heb ik een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1435) besproken waarin is geoordeeld dat de provinciale verordening niet vereist dat een deel van de beschikbare harde plancapaciteit wordt geschrapt. In een uitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1717) staat wederom een regel uit een provinciale verordening ter discussie ten aanzien van de bouw van nieuwe woningen.

Geen nieuwe woningen buiten Bestaand Bebouwd Gebied
Het betreffende bestemmingsplan voorziet in de bouw van twee woningen. Behoudens een vervallen agrarische schuur is het betreffende perceel tot dusver onbebouwd. De eigenaar van een nabij gelegen perceel betoogt dat het plan ten onrechte buiten Bestaand Bebouwd Gebied (BBG) voorziet in nieuwe woningen. Artikel 13 van de Provinciale Verordening Ruimte (PVR) van de Provincie Noord-Holland bepaalt namelijk dat een bestemmingsplan niet voorziet in nieuwe woningbouw in het landelijk gebied. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de locatie nu gelegen is in landelijk gebied of in BBG.

Definitie BBG en de kaart bij de PRV
BBG gebied wordt in de PVR gedefinieerd als de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Bebouwing met een stedelijke functie is BBG. Agrarische bebouwing is geen BBG. Kassen zijn ook geen onderdeel van BBG. Voorts is van belang dat in de toelichting op de PRV is opgenomen dat de BBG begrenzing op de kaarten (kaart 2 en 3) geen onderdeel uitmaken van de beoordeling of een bepaalde locatie al dan niet BBG is. De begrenzing op deze kaarten is slechts illustratief en derhalve niet genoemd in de tekst van de bepaling. Kaart 2 is gebaseerd op ruimtelijkeplannen.nl. Kaart 3 is gebaseerd op kaart 2.

Definitie is leidend ten opzichte van de kaart
Bij de beoordeling stelt de Afdeling vast dat het plangebied op de kaart bij de PRV is aangegeven als onderdeel van het BBG. Echter, mede gelet op de toelichting bij artikel 9 van de PRV is de definitie uit artikel 9 leidend bij de vraag of het plangebied tot het BBG behoort. De kaarten bij de PRV zijn slechts illustratief, aldus de Afdeling. Gelet op de definitie en het ontbreken van toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing in het voorheen geldende bestemmingsplan, behoort het plangebied niet tot het BBG. Derhalve staat de PRV aan de voorziene woningen in de weg.

Rechtsgevolgen niet in stand laten
Uiteindelijk laat de Afdeling ook de rechtsgevolgen van het plan niet in stand, omdat na de vaststelling van het plan de PRV gewijzigd is vastgesteld. In de gewijzigde PRV is artikel 13 vervallen en vervangen door artikel 5c van de PRV. Voorts is de definitie van BBG vervangen door een verwijzing naar de definitie van Bestaand Stedelijk Gebied (BSG) uit artikel 1.1.1 eerste lid onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).

De Afdeling stelt in het licht van de nieuwe PRV vast dat het plangebied in het voorheen geldende bestemmingsplan de bestemming “Agrarisch met waarden” heeft. Die bestemming maakt bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk. Gezien deze voorgaande bestemming kan het gebied ook niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen of infrastructuur. Het plangebied wordt overeenkomstig de bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan gebruikt. Gelet hierop is de Afdeling, gelijk aan haar uitspraak van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1340) van oordeel dat niet wordt voldaan aan de geldende eisen van het Bro. De door de raad gestelde omstandigheid dat het plangebied te midden van het stedenbouwkundig samenstel van Limmen ligt, kan er volgens de Afdeling niet aan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat voor de toepassing van artikel 5c van de nieuwe PRV ervan moet worden uitgegaan dat het plangebied buiten bestaand stedelijk gebied ligt. Het plan is ook in strijd met de “nieuwe” PRV en wordt vernietigd.

Commentaar
In de toelichting op de betreffende provinciale verordening is aangegeven dat de kaart niet bindend is. Daar hangt de Afdeling haar oordeel aan op. Het zou natuurlijk interessant zijn om te zien wat de Afdeling doet als dit niet in de toelichting was opgenomen en er een tegenstrijdigheid is tussen de regels van de verordening en de verbeelding. Het is immers vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:136) dat zowel de regels en de verbeelding behoren tot de bindende onderdelen van een plan.

Wilt u meer weten over provinciale verordeningen in relatie tot bestemmingsplannen? Neem contact op met Jasper Molenaar.