Meststoffenwet en gebruiksnormen

Meststoffenwet en gebruiksnormen
In de uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) van 25 oktober 2016 is geoordeeld over een opgelegde bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet (hierna: Msw). Het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein is van belang voor de vraag of de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn óf afzonderlijke beheersregelingen en het Besluit gebruik meststoffen gelden.

Tussen pachter (hierna: Boer Y) en verpachter (hierna: Staatsbosbeheer) is een pachtovereenkomst gesloten met dusdanige beperkingen aan de landbouwactiviteiten, dat het College van oordeel is dat er geen sprake is van landbouwgrond maar van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur. Het gepachte valt daardoor niet onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” voor de berekening voor de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

Feiten
Artikel 7 van de Msw verbiedt om meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt blijkens artikel 8, aanhef en onder A en B van de Msw niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.

De hoogte van de gebruiksnormen, zoals genoemd in artikel 8 van de Msw, hangt af van het aantal hectare tot het bedrijf behorende landbouwgrond (ex artikel 9 en 11 Msw). De gebruiksnormen die zijn neergelegd in hoofdstuk III van de Msw zijn niet van toepassing op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben (ex artikel 3 lid 2 Msw).

Indien de gepachte percelen door Boer Y van Staatsbosbeheer buiten beschouwing worden gelaten, dan overschrijdt Boer Y in 2012 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.

Oordeel van het College
Boer Y en Staatsbosbeheer zijn het er over eens dat de, wegens overschrijding van deze gebruiksnormen aan Boer Y, opgelegde boete met 10 procent moet worden verlaagd. Immers, het primaire besluit tot het opleggen van een boete is meer dan 26 weken na het interne onderzoek naar de overschrijding van de normen genomen. Reeds om die reden komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking.

Het College heeft aan de hand van de feitelijke omstandigheden beoordeeld of er sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit dat geen sprake is van landbouwgrond, waarvan natuurterrein met de hoofdfunctie natuur. Hierbij wordt verwezen naar de uitspraak van het college van 6 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:259.

Weliswaar liet Boer Y de gepachte percelen door pony’s beweiden (landbouwactiviteiten), maar deze activiteiten zijn in de pachtovereenkomst dusdanig beperkt dat er gesproken dient te worden van natuurterrein met de hoofdfunctie natuur.

- Boer Y mag het gepachte uitsluitend gebruiken voor de veehouderij.
- Beweiding of begrazing is niet toegestaan buiten het tijdvak van 15 april tot 15 november met stieren of met meer dan drie groot vee eenheden per hectare.
- Het bijvoeren van dieren waarmee wordt beweid of begraasd is niet toegestaan.
- Boer Y dient zich te onthouden van iedere vorm van bemesting van de percelen.
- Werkzaamheden die de flora, fauna en/of bodem kunnen schaden zijn verboden.
- Graafwerkzaamheden en het maken van voederkuilen, afvalhopen of mesthopen is niet toegestaan.
- Boer Y mag enkel vanaf 15 juli van ieder jaar het gepachte maaien.
- Het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen is verboden.
- Boer Y mag zich uitsluitend te voet op het gepachte begeven.
- Het wijzigen van de waterhuishouding, beregenen of bevloeien en draineren zijn verboden.

De voornoemde beperkingen zijn naar het oordeel van het College specifiek gericht op het in stand laten en het beschermen van de natuurwaarden van het gepachte. Hierbij wijst het College ook op het gebod in de pachtovereenkomst dat Boer Y dient te gedogen; dat het gepachte opengesteld kan worden voor publiek en dat wetenschappelijk onderzoek verricht kan worden. Ook de pachtprijs van € 77,-- per hectare voor landbouwgrond is ongewoon laag.

Nu door het College geconstateerd is dat de percelen natuurterrein met hoofdfunctie natuur zijn, vallen zij buiten het regime van de Msw. Op grond van artikel 3 lid 2 van de Msw blijven zij bij de berekening van de gebruiksnormen buiten beschouwing. Dat Boer Y toestemming aan Staatsbosbeheer kan vragen om een of meer van de beperkingen op het gepachte niet in acht te hoeven nemen, doet aan voorgaande volgens het College niet af.

Boer Y stelt dat de boete onevenredig hoog is. Ook zou hij niet gewezen zijn op de mogelijkheden van derogatie en voert Boer Y aan dat het milieu niet geschaad is in deze. Het stelsel van de Msw veronderstelt milieuschade indien met overschrijding van de wettelijke gebruiksnormen meststoffen op of in landbouwgrond worden gebracht. Nu het gepachte niet meetelt in de berekening, staat vast dat de gebruiksnormen zijn overschreden. Milieuschade is gegeven. Bovendien mag van een professionele landbouwer verwacht worden dat hij zich op de hoogte stelt van de toepasselijke regels. Laat hij dat achterwege, dan komt dat geheel voor zijn eigen risico. De boete wordt niet onevenredig hoog geacht.

Het niet verlagen van de boete met 10 procent is reden om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Het primaire besluit wordt herroepen door de boete te verlagen met 10 procent.

Conclusie
Met het oog op de meststoffenwet is van belang dat voor de berekening van de gebruiksnorm gekeken wordt naar de in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. Natuurterreinen met de hoofdfunctie natuur dienen buiten beschouwing gelaten te worden ex artikel 3 lid 2 van de Meststoffenwet.

Heeft u vragen met betrekking tot de Meststoffenwet of opgelegde bestuurlijke boetes, neem dan contact op met José Jochemsen-Vernooij.