Na tien jaar (nog) niet klaar: Schadevergoedingsprocedure over onrechtmatige besluitvorming na 10 jaar nog niet ten einde

Op 20 december jongstleden heeft de Afdeling een interessante (tussen)uitspraak gedaan over een verzoek om schadevergoeding als gevolg van onrechtmatige besluitvorming. Deze (tussen)uitspraak laat zien dat voor (toewijzing van) een schadevergoedingsverzoek als gevolg van onrechtmatige besluitvorming soms een lange adem is vereist.

Wat was er aan de hand?

Voorgeschiedenis

De zaak waar het in deze uitspraak om gaat, kent een lange voorgeschiedenis. Appellant heeft een buxuskwekerij met containerkweek in Assendelft. In 2005 heeft hij aan het college van de gemeente Zaanstad (hierna: het college) een vrijstelling van het bestemmingsplan gevraagd voor de uitbreiding van de kwekerij met containerteelt. Het college heeft dit verzoek bij besluit van 13 oktober 2005 afgewezen. Het door appellant ingestelde bezwaar tegen de weigering om medewerking te verlenen, is door het college vier (!) keer (bij besluiten van 3 juli 2006, 29 november 2007, 11 september 2009 en 18 april 2014) ongegrond verklaard. Appellant voert meerdere juridische procedures bij de rechtbank respectievelijk de Afdeling, resulterend in de vernietiging van de eerste drie genoemde beslissingen op bezwaar. Ook tegen het besluit van 18 april 2014 wordt door appellant achtereenvolgens bezwaar en beroep ingesteld. Appellant wil hiermee een oordeel van de Afdeling verkrijgen over de (on)rechtmatigheid van het besluit van 18 april 2014, en over de aanvankelijke weigering van 13 oktober 2005. Met dit oordeel in de hand hoopt appellant een schadevergoedingsprocedure te kunnen starten. Immers, om schadevergoeding te kunnen krijgen in verband met onrechtmatige besluitvorming moet vast komen te staan dat dat besluit onrechtmatig is. Dit houdt verband met het leerstuk van de formele rechtskracht. Indien er een procedure bij de bestuursrechter openstond tegen een beweerdelijk schadeveroorzakend besluit en daarin de onrechtmatigheid niet is vastgesteld, dan zal de schade niet kunnen worden verhaald, omdat — specifieke uitzonderingen daargelaten — door de burgerlijke of bestuursrechter of het bestuursorgaan zal worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de besluitvorming.

Zo gezegd, zo gedaan. Appellant vecht het besluit van 18 april 2014 aan in de bezwaarprocedure, waarna de Afdeling bij uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1332) het door appellant ingestelde beroep gegrond verklaart. De Afdeling is van oordeel dat appellant juist handelde door beroep in te stellen tegen het besluit d.d. 18 april 2014, nu het besluit in strijd is met het bestemmingsplan (en dus onrechtmatig is). Appellant heeft belang bij de beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit omdat de onrechtmatigheid van dit besluit vast moet staan voor een beroep op schadevergoeding.

Het schadeverzoek van appellant

Nu de onrechtmatigheid van het besluit d.d. 18 april 2014 vast staat, verzoekt appellant om schadevergoeding. Het college zou naar het oordeel van appellant onjuiste toepassing aan het bestemmingsplan hebben gegeven en ten onrechte de door hem gewenste uitbreiding van zijn kwekerij niet hebben toegestaan. Appellant stelt dat hij daardoor schade heeft geleden, omdat hij zijn buxuskwekerij gedurende tien jaar lang niet met containerkweek heeft kunnen uitbreiden en genoodzaakt was om een deel van zijn gronden tegen een te lage koopsom te verkopen.

De uitspraak van de Afdeling van 20 december

De Afdeling stelt voorop dat voor de beslissing op het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb aansluiting dient te worden gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Vervolgens overweegt de Afdeling dat uit haar eerdere uitspraken (onder meer de uitspraak van 18 mei 2016) volgt dat de besluiten van 13 oktober 2005, 3 juli 2006, 29 november 2007, 11 september 2009 en 18 april 2014 in strijd met de planregels zijn genomen. De onrechtmatigheid van deze besluiten staat daarmee vast.

De schadeperiode vangt naar het oordeel van de Afdeling (pas) in 2009 aan vanwege schuld aan de zijde van appellant. Appellant had het college namelijk ‘pas’ in september 2008 de daadwerkelijke omvang van zijn kwekerij medegedeeld. Met het college is de Afdeling dan ook van oordeel dat de gestelde schade geleden in de periode voorafgaand aan appellants brief uit 2008 niet aan het collegebesluit van 13 oktober 2005 kan worden toegerekend, maar dat die schade wegens eigen schuld voor rekening van appellant komt. Hetzelfde geldt voor het besluit van 3 juli 2006 en het besluit van 29 november 2007. Voor zover appellant schade heeft geleden als gevolg van die besluiten, dient die schade dus voor zijn rekening te blijven.

Om de door appellant gestelde schade in de vorm van inkomstenderving te kunnen begroten, biedt de Afdeling aan appellant in de uitspraak van 20 december de mogelijkheid om binnen zes weken inzichtelijk te maken welk teeltplan hij aan het begin van de schadeperiode had. Verder dient appellant inzichtelijk te maken welke inkomsten hij in de schadeperiode uit de kwekerij had kunnen behalen, indien het college bij besluit van 11 september 2009, anders dan het in werkelijkheid heeft gedaan, de aanvraag alsnog had ingewilligd. Ook dient appellant aan te tonen, bijvoorbeeld door middel van het overleggen van belastingaangiftes, welke inkomsten hij in de schadeperiode feitelijk heeft behaald.

Voor het verschil tussen de inkomsten in de hypothetische situatie en de feitelijke inkomsten kan naar het oordeel van de Afdeling schadevergoeding worden toegekend, tenzij het college aannemelijk maakt dat appellant niet of niet geheel aan de schadebeperkingsplicht heeft voldaan.

Wilt u meer weten over uw recht op schadevergoeding of onrechtmatige besluitvorming? Mail of bel gerust met Hanna Zeilmaker, Joske Hagelaars of Roos Molendijk.