Inkomensschade vanwege vervallen mogelijkheid begrazing langs Achterdijk
Een melkveebedrijf aan de Achterdijk weidde gedurende zes maanden per jaar haar koeien op de circa 67 hectare aan weerszijden van de dijk. In 2010 is de Achterdijk veranderd van een lokale weg in een weg voor doorgaand verkeer. Als gevolg van die reconstructie kan de veehouder zijn koeien niet meer laten oversteken, tenzij ze zijn aangelijnd. Partijen zijn het erover eens dat de(gekapitaliseerde) inkomensschade die het bedrijf daardoor lijdt € 75.840,- bedraagt.
Vervallen illegaal gebruik?
De gemeente nam in eerste instantie het standpunt in dat het laten oversteken van vee over een weg in strijd is met artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994. Aan illegale situaties kunnen geen rechten worden ontleend, en het beëindigen ervan is dus geen aanleiding voor het toekennen van financiële compensatie. De schade zou dan ook volledig voor rekening van de veehouder moeten blijven. Alleen omdat de gemeente voorafgaand aan de reconstructie expliciet heeft verklaard dat zij de intentie had om de bedrijfsvoering van de melkveehouder niet te belemmeren en te proberen tot een praktische oplossing te komen, vond het college het coulant om de vastgestelde schade voor 50% voor rekening van de gemeente te laten.
De rechtbank was het met de melkveehouder eens dat de gemeente de oude situatie ten onrechte als illegaal had bestempeld. Van ontoelaatbare hinder of gevaarzetting als bedoeld in artikel 5 WVW was geen sprake en het is niet ongebruikelijk dat veehouders hun vee dergelijke rustige weggetjes laten oversteken.
Maatstaf beoordeling normaal maatschappelijk risico: beoordelingsruimte + zo nodig zelf drempel vaststellen
De rechtbank heeft geen mogelijkheid gezien om zelf in de zaak te voorzien, omdat het college bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico enige beoordelingsruimte toekomt. De melkveehouder komt in beroep op tegen dit oordeel. De Raad van State is het met de rechtbank eens. Met verwijzing naar haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668) zet de Raad van State uiteen dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
De Raad van State vindt dat de rechtbank op zichzelf terecht heeft geoordeeld dat de gemeente bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico nog enige beoordelingsruimte had, maar dat zij daarin ten onrechte een beletsel heeft gezien om, ter finale beslechting van het geschil, zelf een drempel of korting vast te stellen.
Toch leidt deze constatering niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Daarbij is van belang dat de bezwaaradviescommissie heeft geadviseerd geen enkele aftrek toe te passen. De gemeente had gemotiveerd waarom zij van dit advies afwijkt, en de rechtbank kon deze motivering aan de gemeente overlaten, gegeven de beoordelingsruimte die haar toekomt. De rechtbank hoefde daarom geen aanleiding te zien om het geding definitief te beslechten door zelf in de zaak te voorzien.
Omvang korting normaal maatschappelijk risico
Het hoger beroep gaat vooral over de korting van 50 % die de gemeente in verband met het normaal maatschappelijk risico had toegepast. De gemeente had de motivering van het advies van de schadebeoordelingscommissie overgenomen. Die had de korting uitgebreid gemotiveerd:
"De Afdeling heeft in het verleden aanvaard dat er een drempel van 15% van de omzet op jaarbasis wordt gehanteerd, om te bepalen of er sprake is van een situatie waarin schade als gevolg van reguliere infrastructurele maatregelen boven het normaal maatschappelijk risico uit komt. Recentelijk heeft de Afdeling echter uitgemaakt dat deze drempel niet zonder meer mag worden toegepast en nadere motivering vereist. Daarbij ligt het volgens de Afdeling in de rede dat branchespecifieke kenmerken meegenomen worden en kunnen leiden tot verschillen in de toepassing (van de hoogte) van de drempel. Ook heeft de Afdeling aangegeven dat indien er sprake is van een situatie die niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, toepassing van de vaste drempel niet voor de hand ligt. De reguliere drempel is immers bedoeld als instrument om te bepalen of de omvang van schade door reguliere infrastructurele werkzaamheden buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Hieruit kan echter niet geconcludeerd worden dat bij schade als gevolg van uitzonderlijke infrastructurele maatregelen helemaal geen drempel voor het normaal maatschappelijk risico mag worden gehanteerd.
De schadebeoordelingscommissie wijst er in het geval van [appellante sub 2] op dat de relatieve omvang van de berekende schade van €6.300,00 per jaar, laag is. Bij een geschatte jaaromzet van € 350.000,00 op basis van een melkquotum van 954.293 kg melk - er is geen kennis genomen van de jaarrekeningen van de onderneming - bedraagt de schade circa 2%.
(…)
De Achterdijk loopt ten noorden van de kernen Ammerzoden en Hedel. Het onderhavige project waar [appellante sub 2] stelt schade van te lijden was een uitwerking van het besluit om de Achterdijk op te waarderen tot een gebiedsontsluitingsweg om het doorgaande verkeer van en naar de A2 uit beide kernen te weren. Hiertoe is de Achterdijk verbreed van 3,00 m1 naar 6,50 m1. Met het opwaarderen van de Achterdijk zal de verkeersintensiteit toenemen van circa 100 motorvoertuigen per etmaal naar 3500-3800 voertuigen per etmaal in 2020.
In beginsel kan aldus worden gesteld dat er sprake is van een infrastructurele maatregel waarmee eenieder kan worden geconfronteerd en waarvan de nadelen in beginsel volledig voor rekening van [appellante sub 2] behoren te blijven. Hierbij is nog van belang dat de relatieve omvang van de berekende schade slechts beperkt is. In het geval van [appellante sub 2] doen zich echter bijzondere feiten en omstandigheden voor waaruit kan worden afgeleid dat de schade in zijn geval niet volledig als een normaal risico kan worden gezien.
Uit de gespreksverslagen van de overleggen die hebben plaatsgevonden tussen de gemeente Maasdriel en [appellante sub 2] naar aanleiding van reconstructie van de Achterdijk, blijkt dat de gemeente Maasdriel altijd de intentie heeft gehad de bedrijfsvoering van de heer [appellante sub 2] niet of zo min mogelijk te belemmeren. Gezocht is onder andere naar een oplossing in de vorm van een fysieke maatregel zoals een slagboom. Andere voorbeelden die de schadebeoordelingscommissie heeft gevonden van maatregelen die in dergelijke gevallen zijn genomen zijn een veetunnel of stoplichten. Gegeven deze omstandigheden is het aannemelijk te veronderstellen dat [appellante sub 2] hieraan de verwachting heeft ontleend dat hij in de schade die hij lijdt als gevolg van het niet meer kunnen beweiden van het grasland tegenover zijn bedrijf tegemoet zou worden gekomen.
De schadebeoordelingscommissie stelt zich in deze op het standpunt, de omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, dat deze niet volledig als een normale maatschappelijke ontwikkeling moeten worden aangemerkt en dat redelijkerwijs hierin aanleiding wordt gezien om een korting van 50% op het schade bedrag toe te passen, als norm voor het normaal maatschappelijk risico."
Ten onrechte korting van 50 %?
De melkveehouder voert in beroep aan dat de gemeente ten onrechte een korting van 50% heeft toegepast. Hij voert daartoe aan dat het zeer gebruikelijk is om gebruik te maken van een bestaande mogelijkheid om koeien aan op weidegronden aan beide zijden van een weg te laten grazen. Hij had ook geen reden om aan te nemen dat die mogelijkheid geheel zou verdwijnen. De gemeente heeft ook altijd aangegeven dat er in gezamenlijk overleg zou worden gezocht naar een praktische oplossing en niet naar een financiële oplossing. Toen dat niet meer mogelijk was, moest de melkveehouder een verzoek om nadeelcompensatie indienen. Als dan ook nog een korting van 50% wordt toegepast, voelt dat onrechtvaardig aan. De melkveehouder stelde verder dat bij de totstandkoming van de reconstructie van de Achterdijk meer tracés zijn onderzocht. Als voor een ander tracé zou zijn gekozen, zou het oversteken van de koeien nooit een punt van discussie zijn geweest. De gemeente Maasdriel heeft gekozen voor de reconstructie van de Achterdijk, omdat deze bredere bermen had, zodat geen grond behoefde te worden aangekocht.
De Raad van State vindt dat de gemeente voldoende gemotiveerd heeft uiteengezet waarom zij de korting van 50 % heeft toegepast. Daartoe verwijst de Raad van State naar de bekende Wouwse Tol -uitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5105). Daarin heeft zij overwogen dat het in beginsel met het oog op uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade aanvaardbaar is dat het bestuursorgaan bij het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel of korting of met een vaste drempel in combinatie met een korting op het schadebedrag. Dat komt de rechtszekerheid ten goede, nu de vraag of er sprake is van onevenredigheid daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel of korting, dan wel drempel in combinatie met een korting, ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal ondernemersrisico als ondergrens hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, worden zwaardere eisen aan de motivering gesteld.
De Raad van State overweegt vervolgens dat de gemeente in dit geval zich op het standpunt gesteld dat de reconstructie van de Achterdijk niet geheel als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden gezien en dat een korting van 50% gerechtvaardigd is. De Raad van State constateert verder dat de jaaromzet ongeveer € 350.000,00 per jaar is, en dat de berekende schade van € 8.000,00 per jaar overeen komt met bijna 2,3% van de jaaromzet. Gelet op hetgeen in de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 is overwogen, is een drempel van ruim 2% niet onredelijk. In het advies van de schadebeoordelingscommissie van 24 november 2015 voldoende gemotiveerd uiteengezet waarom het college de korting van 50% heeft toegepast.
Commentaar
In deze uitspraak licht de Afdeling nog eens duidelijk de beoordelingskaders voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico toe:
- Het is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan om het NMR te bepalen
- Het bestuursorgaan heeft daarbij beoordelingsruimte
- Het bestuursorgaan moet de vaststelling van het NMR naar behoren te motiveren
- De rechter toetst de motivering naar aanleiding van de gronden van het beroep (ten volle)
- De rechter kan de omvang van het NMR zelf vaststellen.
Ik plaats wel vraagtekens bij het oordeel dat de gerealiseerde opwaardering van het rustige weggetje naar een dubbel zo brede gebiedsontsluitingsweg in beginsel onder het normaal maatschappelijk risico valt. Daarbij valt op dat de reden om 50 % toch bij de gemeente te leggen niet zozeer zit in de mate waarin burgers/ondernemers met een ontwikkeling als deze rekening moeten houden, maar in bijzondere omstandigheden die de relatie en contacten tussen de gemeente en de veehouder betreffen. Met andere woorden als die omstandigheden er niet waren geweest was de opwaardering van de weg dus voor 100 % een normale maatschappelijke ontwikkeling. Het normaal maatschappelijk risico kan kennelijk dus ook worden bepaald door contacten tussen de overheid en de ondernemer. Ik meen overigens dat het best ver gaat dat de opwaardering van landweggetje tot gebiedsontsluitingsweg in beginsel een normale ontwikkeling is waarmee iedere burger sowieso rekening moet houden. Daar kun je ook anders over denken. Hierbij zal vooral bepalend zijn geweest dat de schade relatief beperkt was (de omvang van de schade is een van de factoren voor de beoordeling of schade onder het normale maatschappelijke risico vallen, dus los van de (ab)normale aard van de maatregel). Zowel de gemeente als de Raad van State nemen uitdrukkelijk in aanmerking dat de schade relatief gering is, waarbij de Raad van State nog aantekent dat deze de drempel van 2 % slechts in geringe mate overschrijdt.
Heeft u vragen over nadeelcompensatie of andere claims tegen de overheid? Belt of mailt u met Hanna Zeilmaker of Joske Hagelaars, de overheidsaansprakelijkheidsadvocaten van Dirkzwager!
