Niet positief bestemmen van illegaal gebruik leidt tot motiveringsgebrek!

Het doet zich in de praktijk regelmatig voor: een bestemmingsplan wordt geactualiseerd en een of meer eigenaren binnen het plangebied willen dat hun wensen in die planherziening worden meegenomen. Vaak passen die wensen niet binnen het bestaande bestemmingsplan. De raad is meestal dan ook niet genegen om de verzochte “ontwikkeling” in het plan op te nemen, omdat het nu eenmaal gaat om met het bestemmingsplan strijdige activiteiten. Let op: die motivering is voor de Raad van State niet voldoende. Dat blijkt onder meer uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:714). Wat was het geval?

Reparatieplan
Het betreffende bestemmingsplan is vastgesteld om een aantal onvolkomenheden in het bestemmingplan "Buitengebied” te herstellen. De planregels zijn in overeenstemming gebracht met het nieuwe gemeentelijke beleid en daarnaast worden enkele verleende omgevingsvergunningen en particuliere verzoeken planologisch vastgelegd.

Illegale verhuuractiviteiten
Een van de eigenaren binnen dit plangebied heeft een verhuurbedrijf. Het bedrijf verhuurt feestbenodigdheden, zoals glazen, bestek en dergelijke. Aan zijn perceel is in het plan de bestemming “Wonen” toegekend. Het plan staat deze activiteiten niet toe. De betreffende eigenaar komt hier tegen op. Hij wenst dat zijn bedrijf als zodanig wordt bestemd en stelt dat de raad zijn besluit om dit bedrijf niet als zodanig te bestemmen onvoldoende heeft onderbouwd. Daarbij is van belang dat het oorspronkelijke bestemmingsplan ondergeschikte detailhandel wel toe staat.

Oordeel Afdeling
De bestreden planherziening borduurt hier op voort. Het plan staat bij de bestemming “Wonen” namelijk ondergeschikte detailhandel op het perceel toe. Niet in geschil is dat de verhuuractiviteiten van de appellant daar niet zijn toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat de raad niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het plan deze verhuuractiviteiten niet mogelijk maakt. Dat de raad de lopende handhavingsprocedure wil afwachten acht de Afdeling daarvoor niet voldoende. De verhuuractiviteiten van het bedrijf van appellant, bestaande uit de verhuur van benodigdheden voor feesten zoals glazen en bestek en dergelijke moeten naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een ondergeschikte activiteit bij de bestemming “Wonen”. Daarbij is kennelijk van belang dat de raad niet heeft gesteld dat ondergeschikte verhuur voor meer overlast zal zorgen dan ondergeschikte detailhandel. Gelet hierop heeft de raad niet voldoende gemotiveerd dat er vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening bezwaren bestaan tegen het toestaan van de verhuuractiviteiten op het perceel.

Commentaar
Ik heb bij deze uitspraak twee opmerkingen. In de eerste plaats zou uit het oordeel van de Afdeling kunnen worden afgeleid dat er ruimtelijk geen verschil bestaat tussen verhuur en verkoop van goederen. Dit kan ik mij wel voorstellen. Voor bijvoorbeeld de verkeersaantrekkende werking zit er geen verschil tussen verhuur en verkoop. Om die reden omvat de definitie van het begrip “detailhandel” vaak naast het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen ook het verhuren en leveren van goederen aan personen die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. In dat geval valt “verhuur” ook onder detailhandel. In de zaak van 28 februari 2018 gold echter – voor zover ik heb kunnen nagaan – een definitiebepaling voor de detailhandel waar “verhuur” geen onderdeel van uitmaakte.

In de tweede plaats illustreert deze uitspraak nog maar eens dat er op de raad ook een behoorlijke motiveringsplicht rust als hij besluit om illegale activiteiten niet positief te bestemmen. Dat gaat behoorlijk ver. In deze zaak waren de verhuuractiviteiten op 1 maart 1986, in strijd met het toen geldende bestemmingsplan, van start gegaan. Het gaat dus om illegaal gebruik. Het is naar mijn inschatting in deze zaak fout gegaan voor de raad omdat inmiddels aan het perceel wél ondergeschikte detailhandel in de vorm van verkoop was toegestaan. Dan wordt het wel lastig om te motiveren waarom verkoop aan consumenten wel is toegestaan, maar verhuur niet. De boodschap is in ieder geval helder: ook in geval van niet-bestemmingsplan conforme activiteiten moet de raad goed motiveren waarom die illegale activiteiten vanuit een goede ruimtelijke ordening onwenselijk zijn en om die reden niet positief bestemd worden in een actualisatie en/of herzieningsplan. De omstandigheid dat een handhavingsprocedure loopt is daarbij niet relevant.

Wilt u mee weten over detailhandel in bestemmingsplannen en/of met het bestemmingsplan strijdige activiteiten? Neem contact op met Jasper Molenaar.