Nieuwe stedelijke ontwikkeling; verdere ontwikkelingen

In een uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de ladder voor duurzame verstedelijking en de eisen die worden gesteld aan de behoefte aan een ontwikkeling. Een aantal bouwmarkten en de eigenaar van een in de buurt gelegen bedrijventerrein betogen in deze zaak dat de bouw van een Hornbach voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dat ten onrechte niet is voldaan aan het toetsingskader van de Ladder. Hiertoe wordt onder meer aangevoerd dat onder het voorgaande planologische regime voor het perceel niet bij recht was voorzien in een bouwmarkt. Het voorheen geldende bestemmingsplan bevatte echter wel een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, waarmee kon worden voorzien in een bouwmarkt.

Eerdere jurisprudentie
Het is niet de eerste keer dat de Afdeling voor de vraag staat of bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling rekening moet worden gehouden met binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden. In een uitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1075) hanteert de Afdeling ter zake het bestemmingsplan “Ierse Pond”, dat voorziet in de vestiging van maximaal 3.000 m2 detailhandel op een onbebouwd perceel waarop een bedrijfsbestemming rustte maar waarbij de bebouwingsmogelijkheden niet toenemen, het volgende uitgangspunt:

“Een bestemmingsplan dat ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan geen uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6 tweede lid van het Bro, tenzij die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.”

In die zaak was de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van nieuw ruimtebeslag (er is geen sprake van een toename van het aantal vierkante meters aan bebouwing) en ook niet van een zodanige functiewijziging dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat het vorige plan reeds een afwijkingsmogelijkheid kende ten behoeve van detailhandel.

Het betoog van appellanten
In de uitspraak van 15 maart 2017 wordt, in aanvulling op de zaak Ierse Pond, door de appellanten betoogd dat de afwijkingsbevoegdheid (i) onverbindend is, omdat deze in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro voorzag in een wezenlijke wijziging van de bestemming "Bedrijventerrein". Daarnaast is nooit toepassing gegeven (ii) aan de desbetreffende afwijkingsbevoegdheid en (iii) voldoet het voorziene project niet aan de voorwaarden waaronder daaraan toepassing gegeven kon worden. Verder is aangevoerd (iv) dat het bestemmingsplan thans in ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden voorziet dan de afwijkingsbevoegdheid in het voorgaande bestemmingsplan.

Beoordeling afwijkingsbevoegheid
Het bestreden bestemmingsplan voorziet in een bouwmarkt en een tuincentrum van Hornbach, inclusief de aanverwante branches doe-het-zelf, waaronder keukens en sanitair en de buitenverkoop van tuinartikelen en tuinplanten. Volgens de Afdeling wordt terecht aangevoerd dat het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in een bouwmarkt en een tuincentrum. Met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kon echter alsnog worden voorzien in een bouwmarkt en een tuincentrum, aldus de Afdeling. Als die afwijkingsmogelijkheid zou zijn toegepast, had de Ladder niet doorlopen hoeven te worden. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat het bestreden bestemmingsplan niet voorziet in een functiewijziging ten opzichte van hetgeen reeds met het voorgaande plan was voorzien. Ook het betoog, dat het bestemmingsplan met de voorziene drive-in voorziet in ruimere gebruiksmogelijkheden dan de afwijkingsbevoegdheid uit het voorgaande plan, volgt de Afdeling niet. De Afdeling hanteert op dit punt de volgende redenering: daargelaten of eenzelfde drive-in niet ook met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit het voorgaande bestemmingsplan kon worden gerealiseerd, kan de voorziene drive-in worden aangemerkt als een aan de bouwmarkt en/of het tuincentrum gerelateerde functie.

Verbindendheid (i)
Ten aanzien van het betoog dat de vrijstellingsbepaling uit het voorgaande bestemmingsplan buiten toepassing moet worden gelaten, omdat daarmee wordt voorzien in een wezenlijke wijziging van de bestemming, overweegt de Afdeling dat – daargelaten de juistheid van deze stelling – de vrijstellingsbepaling van het voorgaande bestemmingsplan onherroepelijk is. De rechtmatigheid van de desbetreffende bepaling kan in de onderhavige procedure, anders dan in een procedure waarbij met toepassing van de desbetreffende afwijkingsmogelijkheid een omgevingsvergunning wordt verleend, niet door middel van exceptieve toetsing alsnog aan de orde worden gesteld. In het kader van deze procedure gaat de Afdeling om die reden uit van de rechtmatigheid van de desbetreffende afwijkingsbevoegdheid uit het voorgaande bestemmingsplan.

Nooit toepassing gegeven (ii)
De omstandigheid dat nooit toepassing is gegeven aan de desbetreffende afwijkingsbevoegdheid uit het voorgaande bestemmingsplan is volgens de Afdeling geen probleem. Dit maakt niet dat met het bestemmingsplan van Hornbach wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het toetsingskader van de Ladder speelt immers geen rol bij de toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, nu dat – als daarmee wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling – al bij de vaststelling van het moederplan moet zijn gehanteerd. Ten aanzien van de stelling dat bij de vaststelling van het voorgaande bestemmingsplan is verzuimd te toetsen aan de Ladder, overweegt de Afdeling dat zoals reeds hiervoor is overwogen, in de onderhavige procedure moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het voorgaande plan.

Niet voldaan aan de voorwaarden (iii)
Ook het betoog dat met het onderhavige project niet wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder toepassing kon worden gegeven aan de vrijstellingsbepaling van het voorgaande bestemmingsplan faalt. De Afdeling overweegt mede onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder (i) en (ii) dat die omstandigheid in de onderhavige procedure niet relevant is. Van belang is volgens de Afdeling dat onder het voorgaande bestemmingsplan onder bepaalde voorwaarden eveneens kon worden voorzien in een bouwmarkt en tuincentrum van gelijkwaardige omvang.

Vergroting bouwmogelijkheden (iv)
Wat betreft het betoog dat de bouwmogelijkheden buiten het bouwvlak zijn vergroot ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan, overweegt de Afdeling allereerst dat de bouwmogelijkheden buiten het bouwvlak voor horeca zijn gemaximeerd tot 75 m². Verder mogen tuinhuizen en carports alleen ter show worden tentoongesteld en zijn deze derhalve niet bestemd om duurzaam ter plaatse te blijven. Voor het overige acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden met zich brengt dat buiten het bouwvlak meer dan 3.000 m² aan stallingsruimten voor winkelwagens, fietsenstallingen en (openbare) nutsvoorzieningen zal worden gebouwd. Om die reden wordt ook dit betoog verworpen.

Geen nieuwe stedelijke ontwikkeling
Gelet op het voorgaande voorziet het bestemmingsplan van Hornbach naar het oordeel van de Afdeling niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6 lid 2 Bro niet van toepassing is. Om die reden bestaat er in dit kader geen verplichting om aan te tonen dat er een actuele behoefte bestaat aan de bouwmarkt van Hornbach. Dat is van belang, omdat de appellanten ten aanzien van het behoefte onderzoek dat (zekerheidshalve) door de raad van Duiven wel was uitgevoerd, hebben betoogd dat dit onderzoek gebrekkig was. In het rapport was volgens de appellanten namelijk ten onrechte geen rekening gehouden met harde plancapaciteit voor de bouw van bouwmarkten op een nabijgelegen bedrijventerrein in Arnhem. De Afdeling moet hier evenwel een inhoudelijk oordeel over vellen in het kader van het betoog van appellanten dat de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ten onrechte niet aannemelijk heeft gemaakt dat er geen behoefte bestaat aan de voorziene Hornbach bouwmarkt.

Behoefterapport en uitvoerbaarheid van het plan
Appellanten beroepen zich daarbij op een uitspraak van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2929) waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat in het geval dat artikel 3.1.6. lid 2 Bro niet van toepassing is, dit onverlet laat dat zich uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening binnen de planperiode van in beginsel tien jaar wel een behoefte aan de voorziene ontwikkeling moet voordoen. Daarnaast mogen er ook anderszins geen belemmeringen zijn die zich tegen de realisering van die ontwikkelingen binnen de planperiode verzetten.

Daarbij beroepen appellanten zich, onder verwijzing naar verschillende tegenrapporten, er op dat het plan van Hornbach leidt tot een onaanvaardbare leegstand in het verzorgingsgebied en tot een duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Hiertoe wordt onder meer aangevoerd dat in het behoefterapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de concrete initiatieven op het nabij gelegen bedrijventerrein in Arnhem. Hiervoor waren ten tijde van het vaststellen van het bestreden bestemmingsplan zelfs al vergunningen verleend.

De raad heeft ter zitting echter toegelicht dat, los van de vraag of deze vergunningen onherroepelijk worden, ook als hij deze initiatieven bij zijn afwegingen had betrokken dit niet had geleid tot een wijziging van zijn standpunt dat het bestemmingsplan geen structurele leegstand tot gevolg zal hebben. De Afdeling neemt hier opmerkelijk genoeg genoegen mee. Dit terwijl vaststaat dat het plan van Hornbach in samenhang bezien met de hardplancapaciteit en de verleende vergunningen zal leiden tot een substantieel overaanbod. Dit oordeel van de Afdeling staat in mijn visie op gespannen voet met eerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld ABRvS van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715) waarin de Afdeling oordeelde dat bij het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte rekening moet worden gehouden met het bestaande aanbod waarbij is inbegrepen de planologische capaciteit.

Overaanbod
Zelfs in het behoefterapport wordt het (substantiële) overaanbod erkend. Dit mag de appellanten allemaal niet baten. Kennelijk hecht de Afdeling daarbij waarde aan het feit dat appellanten met het beroep beogen hun economische positie te beschermen. De Afdeling overweegt in dit verband namelijk dat zoals reeds eerder overwogen (vergelijk de uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2094) een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen dient te regelen. In de omstandigheid dat de komst van Hornbach wellicht ten koste zal gaan van (de omzet van) bouwmarkten in hetzelfde verzorgingsgebied en misschien zelfs tot sluiting van een of meerdere bouwmarkten, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om de bouwmarkt met tuincentrum van Hornbach niet mogelijk te maken.

Leegstand
De omstandigheid dat wellicht een of meerdere bedrijfsruimten voor bouwmarkten leeg komen te staan, maakt volgens de Afdeling ook nog niet dat sprake is van een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare (structurele) leegstand. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied zal leiden. De effecten van een bouwmarkt waren door de eigenaar van het bedrijventerrein in Arnhem inzichtelijk gemaakt. Echter, dit wordt gepasseerd met een vrij eenvoudige redenering dat eventuele leegstand op zowel het betreffende bedrijventerrein in Arnhem als bedrijvenlocaties in Duiven niet structureel zal zijn vanwege de ruime bedrijfsbestemmingen die daar gelden. Ten aanzien van leegstand op het bedrijventerrein waar de Hornbach zou moeten verrijzen acht de Afdeling dit ook aannemelijk, vanwege de aanwezigheid ter plaatse van enkele publiekstrekkers, zoals IKEA en Mediamarkt, hetgeen dit bedrijventerrein een aantrekkelijke vestigingslocaties maakt.

Tot slot
De uitspraak van 15 maart 2017 geeft weer wat meer duidelijkheid over de toepassing van de Ladder. Ook geeft deze inzicht in de wijze waarop de Afdeling inhoudelijk de behoefte toetst in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan. Wat mij betreft is de Afdeling in het aannemen van die uitvoerbaarheid wel te soepel geweest.

Wilt u meer weten over de ladder voor duurzame verstedelijking of de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen? Neem contact op met Jasper Molenaar.

Omgevingsrecht, bestuursrecht, overheid