Onrechtmatige overheidsdaad ook mogelijk tegen derden!

Bestuursorganen opgelet: onrechtmatig handelen is ook mogelijk tegenover derden die geen belanghebbenden zijn in een procedure.

Deze conclusie volgt uit een recent arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2016. In deze zaak ging het om het volgende.

Bestuursrechtelijke procedure: rechtbank en Raad van State
In 2003 heeft de eigenaar van een perceel een bouwvergunning aangevraagd bij de gemeente Noordoostpolder voor de vervanging van een turbinegondel van een windturbine. Kort na de aanvraag is op het perceel een opstalrecht gevestigd ten behoeve van een derde; de opstallen betreffen de windturbine met bijbehorende werken. De bouwvergunning wordt vervolgens door het college van burgemeester en wethouders geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Dit besluit van het college sneuvelt echter in de bestuursrechtelijke procedure die daarop volgt. De rechtbank Zwolle-Lelystad oordeelt dat de vergunning ten onrechte is geweigerd, vernietigt het besluit en bepaalt dat de aanvrager met terugwerkende kracht van rechtswege over een bouwvergunning beschikt. Deze uitspraak wordt in 2009 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep bevestigd (zie rechtsoverweging 3.1 uit het arrest van de Hoge Raad).

Civielrechtelijke procedure: rechtbank en gerechtshof
De opstalhouder start vervolgens een schadevergoedingsprocedure bij de civiele rechter. Hij stelt dat hij schade heeft geleden door de onterechte weigering van de bouwvergunning en vordert dat de gemeente wordt veroordeeld tot betaling van een geldsom wegens onrechtmatig handelen. In 2010 wijst de rechtbank Zwolle-Lelystad deze vordering af: met de vernietiging van het besluit van de gemeente staat de onrechtmatigheid van dat besluit tussen de partijen bij de bestuursrechtelijke procedure vast, te weten de eigenaar van het perceel en de gemeente; daarmee staat volgens de rechtbank nog niet vast dat een onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW) tegenover de opstalhouder is gepleegd.

De rechtsopvolger van de opstalhouder (een rechtspersoon) gaat vervolgens tegen dit vonnis in hoger beroep. Ter onderbouwing van de vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad, doet zij als appellant een beroep op de volgende normschendingen:
• de gemeente heeft de wettelijke termijn voor beslissing op de aanvraag overschreden;
• de gemeente heeft onbevoegdelijk gehandeld door na verloop van de beslistermijn, toen de eigenaar van het perceel reeds van rechtswege over een bouwvergunning beschikte, alsnog op de aanvraag te beslissen;
• de gemeente heeft in strijd met art. 57 Woningwet (oud) gehandeld door na te laten de van rechtswege verleende bouwvergunning in te schrijven in het openbare register; en
• de gemeente heeft in strijd met art. 58 Woningwet (oud) gehandeld door na te laten de omwonenden in kennis te stellen van de verlening van rechtswege van de bouwvergunning.

In 2014 bekrachtigt het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden het bestreden vonnis echter. Het hof overweegt dat de vraag of de gestelde normschendingen strekken tot bescherming van de schade die de appellant stelt te hebben geleden (artikel 6:163 BW), beantwoord moet worden aan de hand van artikel 1:2 lid 1 Awb. Volgens het hof is de appellant niet aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb: ondanks het recht van opstal op het perceel, heeft zij geen rechtstreeks belang bij het besluit op de aanvraag om een bouwvergunning; zij heeft slechts een afgeleid belang dat is gebaseerd op de afspraken die haar rechtsvoorganger met de eigenaar van het perceel heeft gemaakt.

Civielrechtelijke procedure: Hoge Raad
De zaak komt uiteindelijk bij ons hoogste rechtscollege terecht. Een van de cassatiemiddelen betoogt dat het hof ten onrechte heeft overwogen dat de gestelde normschendingen slechts strekken ter bescherming van de belangen van belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb. De Hoge Raad gaat met dit betoog mee en overweegt als volgt:

“Anders dan het hof heeft geoordeeld, is voor aansprakelijkheid jegens een benadeelde op grond van de door [eisers] in deze zaak ingeroepen normen, niet vereist dat de benadeelde belanghebbende is in de zin van de Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde "derden", kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een besluit, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden - afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval - in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid door die normen niet in acht te nemen (vgl. HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47). Hetgeen [eisers] hebben aangevoerd, komt erop neer dat in hun geval van een zodanige kenbare betrokkenheid sprake is en dat daarom onrechtmatig jegens hen is gehandeld.” (zie rechtsoverweging 3.4.2)

Aangezien de belangen van de (rechtsopvolger van de) opstalhouder voor het bestuursorgaan (het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder) kenbaar waren en de belangen in zodanig mate betrokken waren bij het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een bouwvergunning, stelt de Hoge Raad vast dat het bestuursorgaan onrechtmatig heeft gehandeld jegens de (rechtsopvolger van de) opstalhouder door in strijd te handelen met de in het maatschappelijk verkeer geldende zorgvuldigheidsnormen.

Belangrijke les
Uit dit arrest volgt dus dat een bestuursorgaan in principe ook tegenover derden/niet-belanghebbenden onrechtmatig kan handelen door het schenden van de in het maatschappelijk verkeer geldende zorgvuldigheidsnormen, wanneer sprake is van een zodanige kenbare betrokkenheid van de belangen van deze derden bij het besluit in kwestie.

Het criterium van een ‘zodanige kenbare betrokkenheid’ laat zich helaas niet duidelijk, objectief afbakenen. Ik begrijp het criterium echter zo, dat niet iedere betrokkenheid van de belangen van derden bij een besluit volstaat. Kijken we naar de feiten en omstandigheden van de zaak van 8 juli 2016, dan ligt de lat in mijn optiek wel wat hoger. In deze zaak wordt het recht van opstal immers direct geraakt door het besluit om de bouwvergunning te weigeren. Het belang van de aanvrager (belanghebbende) en het belang van de opstalhouder (derde) zijn daarmee in zekere zin met elkaar verweven. De ingeroepen normschendingen raken dan ook de rechtspositie van zowel de aanvrager als de opstalhouder. Aldus zijn de belangen van de opstalhouder in aanzienlijke mate bij het besluit betrokken. In andere zaken is het uiteindelijk aan de rechter om op basis van de feiten en omstandigheden van het geval te beoordelen of sprake is van een ‘zodanige kenbare betrokkenheid’.

Al met al is het voor bestuursorganen van belang om bij de besluitvorming ook tegenover daarbij betrokken derden actief de maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen in acht te nemen. Hiermee kunnen bestuursorganen voorkomen dat uit een civiele procedure volgt, dat de rechtspersoon waartoe zij behoren (bijvoorbeeld een gemeente of een provincie) tegenover derden verplicht is tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.

Vervolg
Tot slot: de Hoge Raad heeft de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch. Wordt dus vervolgd.