Onteigeningsplan ontpoldering Hedwigepolder: omvangrijk KB belangrijke stap naar ontpoldering

De ontpoldering van de Hedwigepolder is weer een stap dichterbij gekomen met de aanwijzing door de Kroon van de gronden die voor de realisering van het Rijksinpassingsplan Hetogin Hedwigepolder nodig zijn. Zoals viel te verwachten heeft de betrokken grondeigenaar zich niet zonder slag of stoot bij de onteigening neergelegd; de uitgebreide zienswijze heeft geleid tot een omvangrijk KB.

De eigenaar heeft geen argument ongebruikt gelaten om de Kroon ervan te overtuigen dat deze onteigening onrechtmatig en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is. Met de meeste argumenten kon de Kroon in zijn Koninklijk Besluit, dat gelet op de voorkeur van de Corporate Dienst voor “mooie” data wellicht niet toevallig is gedateerd op 14 november 2014, korte metten maken, maar de brede aanval heeft wel geleid tot enkele interessante overwegingen die in het onderstaande zullen worden besproken.

Procedure volgens artt. 3.36a en 3.36b Wro
Nadat op 10 februari 2014 het RIP voor de Hedwigepolder is vastgesteld heeft de Staatssecretaris op 25 maart 2014 zijn verzoek voorgedragen om de gronden begrepen in het onteigeningsplan te onteigenen. Het inpassingsplan is dus nog niet onherroepelijk, maar omdat op deze onteigening de artikelen 3.35, eerste lid onder a of b en vierde lid, en 3.36 Wro van toepassing zijn gelden voor wat betreft de grondverwerving en onteigening de artikelen 3.36a en 3.36b Wro. Dit betekent dat dagvaarding tot vervroegde onteigening pas mogelijk is nadat het inpassingsplan is vastgesteld, en dat de rechtbank niet eerder uitspraak tot vervroegde onteigening doet dan nadat het inpassingsplan onherroepelijk is geworden. Om die reden behoefden niet de door de eigenaar in zijn zienswijze aangehaalde opschortende en ontbindende voorwaarden met betrekking tot de onherroepelijke status van het inpassingsplan te worden opgenomen.

Ongeoorloofde oorzaak, (geen) regeringsnota, onteigening “prematuur”
De eigenaar heeft onder meer aangevoerd dat de onteigening een ongeoorloofde oorzaak heeft omdat feitelijk sprake is van een Vlaams project dat Antwerpse doeleinden dient, waarvoor de Nederlandse onteigeningswet niet mag worden ingezet. Bovendien zou de regering aan haar eigen voorwaarde, dat voor dit project geen landbouwgronden zouden worden onteigend zonder overleg met de Tweede Kamer op basis van een regeringsnota niet hebben voldaan.
Zoals te verwachten gaat de Kroon hier niet in mee. Het algemeen belang van Nederland en het publiek belang van de onteigening zijn gegeven met de planologische grondslag die is vastgelegd in het vastgestelde inpassingsplan. Als sprake is van een door de Nederlandse overheid vastgesteld planologisch plan dan kan voor de realisering daarvan de Nederlandse onteigeningswet worden ingezet. Het argument dat het plan voor Vlaamse doeleinden is vastgesteld hoort in de bestemmingsplanprocedure thuis.
Ten aanzien van de door de regering zelf gestelde voorwaarde stelt de Kroon dat de regering in 2007 inderdaad uitging van overleg met de Tweede Kamer op basis van een regeringsnota, maar dat overleg en die nota zijn niet tot stand gekomen. Het standpunt van de regering over het inzetten van het middel van onteigening heeft in 2012 een wijziging ondergaan. De gewijzigde benadering, te weten de keuze voor onteigening indien minnelijke verwerving niet zou slagen, is met de Tweede Kamer gecommuniceerd en deze heeft de gewijzigde aanpak geaccepteerd.
In reactie op de zienswijze dat in deze zaak, vanwege het massaal verzet tegen de plannen en de politieke aandacht voor dit dossier, had moeten worden gewacht met het verzoekbesluit, wijst de Kroon er ook op dat de onteigening niet prematuur is omdat het een rechtens toelaatbare praktijk is dat de onteigeningsprocedure wordt gestart op basis van een vastgesteld bestemmings- of inpassingsplan.

Concreetheid ontwerpbesluit
De eigenaar had ook aangevoerd dat het ontwerpbesluit feitelijk een standaard en statusloos modelbesluit betrof waardoor niet zou zijn voldaan aan het bepaalde in art. 3:11 Awb.
Met verwijzing naar het KB Haarlemmermeer van 15 maart 2010, nr. 10.000658 (Stcrt. 9 april 2010, nr. 5605) merkt de Kroon op dat in een ontwerpbesluit tot aanwijzing ter onteigening dat overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb ter inzage wordt gelegd in beginsel niet uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan individuele belanghebbenden. Het ontwerpbesluit dient ertoe voor belanghebbenden duidelijk te maken welke instantie ten behoeve van welk project om aanwijzing ter onteigening heeft verzocht en om inzicht te geven in de aan het algemeen belang ontleende overwegingen die aan het project ten grondslag liggen en in de voortgang van de planologische inpassing van het project. Met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, waarin het voornemen tot aanwijzing ter onteigening is vervat, wordt tot uitdrukking gebracht dat er naar het oordeel van de Kroon niet op voorhand reden zijn die tot afwijzing van het verzoek om onteigening dienen te leiden, en dat er dus ook geen sprake is van een onevenredige benadeling van enige belanghebbende door de voorgenomen onteigening. Indien een belanghebbende van mening is dat het voornemen tot aanwijzing ter onteigening op onjuiste gronden berust, staat hem de mogelijkheid open hiertegen schriftelijk of mondeling een zienswijze naar voren te brengen. Met betrekking tot de door de eigenaar aan de orde gestelde belangenafweging merkt de Kroon in het bijzonder op dat deze afweging in abstracto al in de onteigeningswet zelf is gemaakt doordat deze wet nauwkeurig aangeeft in welke gevallen en onder welke voorwaarden onteigening kan plaatsvinden en met name voorschrijft dat de onteigende aanspraak heeft op volledige schadevergoeding. Waar het gaat om de situering van het werk vindt de afweging van belangen plaats in de planologische procedure. Hieruit
volgt dat de door de Kroon, mede in het licht van artikel 3:4 Awb, te verrichten belangenafweging in beginsel opgaat in toetsing aan de door de onteigeningswet gestelde en in de jurisprudentie uitge-werkte voorwaarden. De Kroon verwerpt uitdrukkelijk de benadering van de eigenaar dat zij al in het ontwerpbesluit zou moeten ingaan op het met de rechthebbenden gevoerde overleg, eventuele beroepen op zelfrealisatie en andere bezwaren.

Minnelijk overleg
De eigenaar had ook aangevoerd dat de aan hem uitgebrachte bieding niet voldeed aan de aan een bieding te stellen eisen, waaronder het vereiste van specificatie en onderbouwing van een taxatie. De Kroon constateerde dat de Staatssecretaris wel degelijk gespecificeerde biedingen had gedaan gericht op de verwerving van de benodigde gronden. De schadeloosstelling was opgesplitst in een drietal posten, namelijk de vermogensschade, inkomensschade en bijkomende schade. Ook de vermogensschade was nader uitgesplitst. Ten aanzien van de inkomensschade had de staatssecretaris opgemerkt dat daarvan geen sprake zal zijn. En onder bijkomende schade was een bedrag opgenomen voor wederbeleggingskosten (gesplitst in woningen, niet-landbouwgrond en landbouwgrond) en de administratie- en accountantskosten. Kortom, de biedingen voldeden aan de daaraan te stellen eisen, en het was eerder aan de opstelling van de eigenaar zelf te wijten dat de staatssecretaris het bod niet heeft kunnen toelichten.
Interessant is wat de Kroon verder opmerkt over het minnelijk overleg. En wel dat in een proces gericht op de minnelijke verwerving van gronden vooreerst van de onteigenende partij mag worden verwacht dat deze een aanbod tot schadeloosstelling doet gericht op deze verwerving. Van de te onteigenen partij mag echter ook worden verwacht dat hij daartegenover zijn eis wat betreft de hoogte van de schadeloosstelling kenbaar maakt. Op basis van wederzijdse taxaties, die in het verdere overleg kunnen worden ingebracht en uitgewisseld, kan vervolgens verder worden onderhandeld, in welk kader beide partijen eventueel tot wijziging van hun standpunten met betrekking tot de schadeloosstelling kunnen komen. De Kroon constateert dan dat van een dergelijk proces is in deze zaak geen sprake is geweest. De eigenaar heeft helemaal niet over de aanbieding willen overleggen maar heeft zich – en daarbij uitsluitend subsidiair voor zover het inpassingsplan de status van onherroepelijkheid zal verkrijgen – op het standpunt gesteld dat hij het plan zelf kan en wenst te realiseren. Gelet op het verloop van het verwervingsproces is de Kroon van oordeel dat de verzoeker niet kan worden tegengeworpen dat hij geen taxatierapport heeft overgelegd.
Commentaar: de vraag is of de Kroon meent dat het in een ‘normaal’ verwervingsproces wél op de weg van beide partijen ligt om taxatierapporten over te leggen; het niet overleggen daarvan door de verzoekende partij lijkt in deze zaak door de bijzondere gang van zaken te worden gerechtvaardigd. Daar waar het uiteindelijk gaat om het bedrag “onder de streep”, waarbij ieder van partijen de eigen specificatie en onderbouwing hanteert, zal de verzoekende partij niet altijd genegen zijn om in een vroeg stadium al een taxatierapport over te leggen. Feit is dat de Kroon –in het kader van zorgvuldig minnelijk overleg, en anders dan vroeger- verlangt dat een aanbod voldoende inzichtelijk wordt gespecificeerd en mogelijk zelfs dat de overlegging van een taxatierapport in de rede ligt.

Zelfrealisatie: geen concreet plan, geen toereikende grondpositie, integraal beheer
De eigenaar had zeer kort voor het verzoekbesluit bij brief een beroep op zelfrealisatie gedaan en daartoe een samenwerkingsovereenkomst overgelegd. De Kroon laat met dit KB weer zien dat een eigenaar serieus werk moet maken van de voorbereiding tot planrealisatie, wil sprake zijn van een kansrijk beroep op zelfrealisatie. De Kroon stelt voorop dat een eigenaar dan bereid en in staat moet zijn om de bestemmingen zonder voorbehoud – en dus onvoorwaardelijk – en voor eigen risico en rekening zelf te realiseren. De eigenaar had zich steeds subsidiair op het standpunt gesteld dat hij bereid is om de bestemmingen op zijn eigendom zelf te realiseren, namelijk alleen indien en voor zover het inpassingsplan de status van onherroepelijkheid krijgt. Een duidelijk omlijnd plan waaruit blijkt dat de eigenaar de bestemmingen inderdaad na het onherroepelijk worden van het plan daadwerkelijk zelf kan realiseren heeft hij niet overgelegd. Ook de op de datum van de hoorzitting toegezonden samenwerkings- en vaststellingsovereenkomst kon nog niet als concreet plan tot zelfrealisatie van de geprojecteerde bestemmingen worden aangemerkt. Bovendien bleek uit deze overeenkomst ook dat de eigenaar niet bereid was om de op zijn eigendom geprojecteerde bestemmingen op eigen kosten te realiseren, wat ook tijdens de hoorzitting was bevestigd. Er was volgens de Kroon dan ook geen sprake van een zuiver en onvoorwaardelijk beroep op zelfrealisatie. De eigenaar had ook betoogd dat het voor hem niet mogelijk was om een voldoende omlijnd zelfrealisatieplan in te dienen vanwege onduidelijkheid over de gewenste vorm van planuitvoering. De Kroon was van oordeel dat de eigenaar aan het inpassingsplan en de daarbij behorende stukken, waaronder het milieueffectrapport en het inrichtingsplan een voldoende kader had kunnen ontlenen voor het ontwikkelen van een daarmee strokend zelfrealisatieplan. Het beroep op zelfrealisatie liep hierop al stuk.
Maar de Kroon vond ook om andere redenen dat een beroep op zelfrealisatie niet kan slagen.
In de eerste plaats beschikte de eigenaar niet over alle voor de realisering van het inpassingsplan benodigde gronden. Weliswaar heeft eigenaar de binnen de huidige Hertogin Hedwige-polder gelegen gronden vrijwel geheel in bezit, maar hij heeft niet de gronden in eigendom die nodig zijn voor de aanleg van de nieuwe Hedwigedijk, die voor alles moet worden uitgevoerd om in de huidige Hertogin Hedwigepolder en het noordelijk deel van de Prosperpolder de estuariene natuur te kunnen realiseren. Evenmin beschikt de eigenaar over de eigendom van de gronden waarop twee af te graven dijken zijn gelegen. Daarmee heeft de eigenaar niet de beschikking over de gronden die uiteindelijk cruciaal zijn om het gebied daadwerkelijk te kunnen laten functioneren op de wijze als in het inpassingsplan voorzien.
Afgezien daarvan vindt de Kroon de aanleg van de nieuwe Hedwigedijk door een particuliere eigenaar ongewenst. Volgens haar bestendig beleid is het uit een oogpunt van integrale aanleg en integraal beheer van infrastructurele werken, waaronder waterkeringen, doelmatig te achten dat de overheid de daarvoor benodigde gronden in eigendom verkrijgt. De Kroon rekent ook de op de gronden van de eigenaar geprojecteerde watergangen (kreken- en geulenstelsel), die van belang zijn voor het functioneren van het gebied, als zodanig tot de infrastructurele werken. Ook voor die gronden geldt dus dat het vanuit het oogpunt van integrale aanleg en integraal beheer van deze werken doelmatig moet worden geacht dat de Staat deze in eigendom verkrijgt.
In de tweede plaats merkt de Kroon op, dat uit de toelichting op het inpassingsplan blijkt dat het voornemen bestaat om in de Hedwigepolder een integraal beheer te voeren. Dit beheer moet zijn gericht op aspecten van natuur, landschap en recreatie en op waterhuishoudkundige aspecten, en moet gevoerd worden in aansluiting op het beheer van de aangrenzende natuurgebieden. Voor de effectiviteit van natuurgebieden is het van groot belang dat deze zo groot en robuust mogelijk zijn, en dat wordt volgens de toelichting het beste geborgd door het beheer zoveel mogelijk in handen te geven aan één beheerder. Ook de beoogde versterking van de belevingswaarde en recreatief medegebruik kunnen optimaal bereikt worden, wanneer het beheer in één hand gehouden wordt.
Kortom, allemaal redenen om het verzoek om zelfrealisatie niet te honoreren.

Biedingen aan pachters
De eigenaar voerde ook nog aan dat de Staat onrechtmatig had gehandeld door biedingen te doen aan de pachters, terwijl hij de Staat had gesommeerd om zich van contacten met de pachters te onthouden.
De Kroon stelt voorop dat in het algemeen op de verzoeker de plicht rust om in eerste aanleg overleg te voeren met de eigenaar van de te onteigenen zaak. Het belang van een derde gerechtigde op de te onteigenen zaak kan echter meebrengen dat het in de rede ligt ook met deze derde in onderhandeling te treden. Daartoe is aanleiding indien de verzoeker met de eigenaar van de onroerende zaak geen afspraak heeft kunnen maken over het vrij van pacht opleveren van de onroerende zaak. In dat geval moet de verzoeker ook de pachter, gelet op diens belang, tijdig een aanbod doen. Alleen in die gevallen waarin met de eigenaar van een onroerende zaak is afgesproken dat deze de eigendom vrij van pacht aan verzoeker zal overdragen en waarbij de eigenaar vervolgens zelf de beëindiging van de pacht met de pachter regelt, hoeft de verzoeker de pachter geen aanbod te doen. In dat geval moet de afspraak met de eigenaar wel controleerbaar zijn vastgelegd. De verzoeker moet in die situatie de pachter benaderen en hem informeren over de voorbereiding van de onteigeningsprocedure en de start daarvan. Is de verzoeker zelf al eigenaar van een onroerende zaak en is deze verpacht, dan zal de verzoeker met de pachter in onderhandeling moeten treden en deze tijdig een aanbod moeten doen. Gelet op het verloop van het minnelijk overleg met de eigenaar kan de Staatssecretaris naar het oordeel van de Kroon niet worden tegengeworpen dat hij ten onrechte in overleg is getreden met de pachters en de pachters aanbiedingen heeft gedaan. Daarbij is van belang dat de eigenaar het door hem zelf pachtvrij maken heeft gekoppeld aan zijn beroep op zelfrealisatie. Omdat dat beroep niet kan slagen, kan ook om die reden de Staatssecretaris niet worden tegengeworpen dat hij onrechtmatig heeft gehandeld door in overleg te treden met de pachters.
Commentaar: Deze overwegingen en dit oordeel zijn volledig in lijn met –en zelfs letterlijk gelijk aan- de aanbevelingen in de Notitie van 14 januari 2014. Op enig moment, en wel als duidelijk wordt dat met de eigenaar geen overeenstemming zal worden bereikt, zal de verzoeker om onteigening zelf met de pachters en/of huurders van de eigenaar moeten treden. En wel zo tijdig voor het verzoekbesluit dat met die partijen ook een zorgvuldig overlegtraject kan worden verlopen. Het is van belang dat tijdig onder ogen te zien en bij voorkeur vast te leggen in een, ook met de eigenaar te communiceren, tijdbalk.

Heeft u vragen over dit KB of wilt u meer weten over onteigening? Neem gerust contact op met de onteigeningsadvocaten van Dirkzwager: Hanna Zeilmaker en Joske Hagelaars.