Op 3 juni 2016 heeft de Hoge Raad een interessant arrest gewezen over de aansprakelijkheid van de overheid voor schade als gevolg van een vernietigde vergunning. Voor het aannemen van causaal verband is niet beslissend of het bestuursorgaan de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist.
Feiten
De gemeente Hengelo had gronden en opstallen aangekocht waarop verkoper een stoeterij exploiteerde, om ter plaatse een bedrijventerrein te realiseren. Het was daarbij de bedoeling dat verkoper de stoeterij op een andere locatie zou hervestigen. In afwachting daarvan waren partijen voortgezet gebruik van de verkochte woning met stoeterij overeengekomen. De wethouder had in 1990 bevestigd dat met de verantwoordelijke gedeputeerde contact zou worden opgenomen om de voorgenomen herbouw van het bedrijf in Beckum te bepleiten. Om de stoeterij te kunnen vestigen op de locatie in Beckum diende verkoper te beschikken over een vrijstelling van het bestemmingsplan. Die werd in 1992 onherroepelijk geweigerd.
Vervolgens zijn er plannen ontwikkeld om de stoeterij te verplaatsen naar een locatie in Hengelo. De vereiste bouwvergunning werd onherroepelijk, maar de milieuvergunning werd in 1995 door de
Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd omdat de Gemeente geen plan had vastgesteld als geëist door de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: IAV). Verkoper heeft vervolgens in 1996 opnieuw een milieuvergunning aangevraagd voor de oprichting van de stoeterij te Hengelo. Op deze aanvraag is nooit beslist.
Tussendoor hebben partijen ook een procedure gevoerd waarin verkoper een verklaring voor recht vorderde dat hem een gerechtvaardigd beroep op overmacht toekomt voor wat betreft zijn verplichting tot ontruiming en ter vrije beschikking stellen van de door hem verkochte locatie, en een veroordeling van de Gemeente tot medewerking aan aanpassing van de koopovereenkomst van 1991. De rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen. Het hoger beroep is kennelijk nog aanhangig.
In 2000 heeft verkoper opnieuw een aanvraag ingediend voor een milieuvergunning voor de locatie te Hengelo. Ook deze vergunning is vernietigd, omdat het College had verzuimd de kennisgeving van het ontwerp van de vergunning aan te plakken aan het gemeentehuis. Het College heeft op 3 juli 2001 een nieuwe beslissing op de aanvraag van 6 juli 2000 genomen en de vergunning opnieuw verleend. Maar ook deze vergunning werd vernietigd. We leven dan in 2002. Volgens de uitspraak van de Afdeling bood de aanvraag, kort gezegd, geen inzicht in de organisatie en de wijze waarop de bedrijfsvoering zou plaatsvinden. Meer in het bijzonder ontbrak informatie over de grenzen van de inrichting, de tijden en dagen dat de inrichting in werking zou zijn, het gebruik van de faciliteiten van de inrichting door derden, het aantal transportbewegingen en andere relevante geluidsbronnen.
Nadat verkoper aanvullende gegevens had verstrekt, heeft het College bij besluit van 20 november 2002 de milieuvergunning andermaal verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak van 13 augustus 2003 de meeste hiertegen aangevoerde beroepsgronden verworpen, maar geoordeeld dat de opgelegde geluidsvoorschriften niet ‘naleefbaar’ zijn en heeft deze voorschriften vernietigd. Zij heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
Het college heeft bij besluit van 9 september 2003 een nieuw geluidsvoorschrift aan de verleende vergunning toegevoegd en een ander voorschrift laten vervallen. Dit besluit is op 24 oktober 2003 onherroepelijk geworden.
Al met al een aaneenschakeling van vernietigde besluiten. De advocaat van verkoper heeft de gemeente in 2005 (nogmaals) aansprakelijk gesteld omdat verkoper ‘zowel door het handelen als het nalaten van de Gemeente ernstige schade heeft geleden’. Verkoper heeft de gronden te Hengelo in 2008 verkocht en heeft in januari 2009 de door hem in 1991 verkochte locatie ontruimd. Hij heeft zijn intrek genomen in een huurwoning en heeft de paarden elders ondergebracht. Verkoper heeft vervolgens schadevergoeding van de gemeente, op te maken bij staat. Deze vordering heeft verkoper primair gegrond op de hiervoor in 1991 gesloten overeenkomst die zijns inziens de verplichting voor de Gemeente meebracht om zorg te dragen voor herhuisvesting van zijn bedrijf, en de bevestiging van de wethouder die volgens hem eenzelfde toezegging inhield. Subsidiair heeft hij aan zijn vordering onder meer ten grondslag gelegd dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door hem pas in 2003 een onherroepelijke milieuvergunning te verlenen. In dit verband heeft hij mede een beroep gedaan op de vernietiging van diverse eerder verleende vergunningen door de bestuursrechter. In hoger beroep is het hof uitgegaan van aansprakelijkheid van de gemeente en heeft het een deskundigenbericht over de omvang van de schade gelast. Tegen dit tussenarrest was cassatieberoep opengesteld, wat heeft geleid tot dit arrest van de Hoge Raad.
Standpunt gemeente
Tussen partijen was wel in confesso dat de vernietigingen van de opvolgende besluiten even zovele onrechtmatige daden van de gemeente opleverden. De discussie spitste zich toe op het causaal verband tussen die onrechtmatige daden, en de schade voor verkoper (naast een discussie over de verjaring van de vordering tot schadevergoeding over een bepaalde periode, waarover de Hoge Raad in dit arrest ook heeft geoordeeld). De gemeente had in hoger beroep onder meer aangevoerd, dat de gebreken van de vergunning van 19 mei 1994 voor verkoper niet tot schade hebben geleid. De gemeente betoogde dat indien het college de vergunning destijds rechtmatig had kunnen weigeren, geen causaal verband bestaat met de schade van verkoper. Volgens het onderdeel had het college die mogelijkheid, nu het voor de vergunning vereiste ammoniakreductieplan ontbrak.
Oordeel Hoge Raad
aansprakelijkheid overheid voor vernietigde besluiten
De Hoge Raad stelt voorop dat degene die op zijn aanvraag een begunstigend bestuursbesluit (zoals een vergunning) verkrijgt, ervan mag uitgaan dat dit besluit overeenkomstig de wet is genomen en dus niet wegens strijd daarmee aan vernietiging blootstaat. De Hoge Raad verwijst naar eerdere rechtspraak, Grubbenvorst /Caldenbroich, en Barneveld/ Sierkstra. Wordt een begunstigend besluit door de bestuursrechter (onherroepelijk) vernietigd, dan kan de aanvrager daarom op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt, mits het bestuursorgaan ook een begunstigend besluit zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Dit laatste zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het bestuursorgaan, wanneer het na de vernietiging opnieuw beslist, andermaal een begunstigend besluit neemt en dat besluit, al dan niet na daartegen ingesteld bezwaar en beroep, onherroepelijk wordt. Dit laatste kan echter ook worden afgeleid uit andere omstandigheden.
Intentie overheid van belang
Het hof heeft de zaak volgens de Hoge Raad goed beoordeeld. Het hof heeft op grond van de gebleken omstandigheden aannemelijk geoordeeld dat, als het college overeenkomstig de wet zou hebben beslist, het ervoor zou hebben zorggedragen dat er een ammoniakreductieplan in de zin van de IAV zou zijn geweest. Deze vaststelling heeft het hof gegrond op de uitdrukkelijke intentie van het college om verkoper de milieuvergunning te verlenen, teneinde de herhuisvesting van de stoeterij van verkoper (eindelijk) mogelijk te maken, het feit dat het college meende dat zijn beleidsnotitie “Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” al kon gelden als een ammoniakreductieplan in de zin van de IAV en het feit dat de Dienst Stadsontwikkeling van de gemeente een milieuvergunning mogelijk achtte.
Het betoog van de gemeente berustte aldus op een onjuiste rechtsopvatting. Niet beslissend is immers of het college de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar - zoals het hof tot maatstaf heeft genomen - welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist.
Schadeperiode
De gemeente had er in cassatie verder over geklaagd dat de motivering van het oordeel van het hof tekortschiet omdat het hof niet duidelijk heeft vastgesteld wanneer het vereiste ammoniakreductieplan zou zijn vastgesteld en wanneer de vergunning overeenkomstig de wet had kunnen worden verleend. Ook hier krijgt de gemeente ongelijk.
Volgens de Hoge Raad is het hof ervan uitgegaan dat de Gemeente (pas) vanaf 30 juni 1995 onrechtmatig heeft gehandeld jegens verkoper door hem geen vergunning te verlenen waaraan geen gebreken kleefden. Kennelijk is het hof ervan uitgegaan dat op dat tijdstip een vergunning zou zijn verleend die voldeed aan de eisen van de IAV (dat wil zeggen: dat er een ammoniakreductieplan was en [verweerder] de nodige ammoniakrechten zou hebben verworven). Dat oordeel is volgens de Hoge Raad feitelijk en niet onbegrijpelijk en behoefde, in het licht van het summiere partijdebat op dit punt, geen nadere motivering.
De Hoge Raad verwerpt dan ook het beroep van de gemeente. De advocaat-generaal had in zijn lijvige conclusie overigens geconcludeerd tot vernietiging van de arresten van het Hof.
Commentaar
Deze uitspraak is interessant omdat hiermee duidelijk is hoe de leer van de hypothetische causaliteit moet worden ingevuld. De overheid kan zich niet altijd verschuilen achter andere mogelijke weigeringsgronden, die eerder wel tot afwijzing van een claim zouden hebben geleid. Het gaat erom welk (rechtmatige) besluit de overheid zou hebben genomen. Daarbij spelen de intenties van partijen een belangrijke rol.
Heeft u vragen over overheidsaansprakelijkheid? Neem gerust contact op met de advocaten van Dirkzwager: Hanna Zeilmaker en Joske Hagelaars.
Overheidsaansprakelijkheid: de vernietigde vergunning en causaliteit
Op 3 juni 2016 heeft de Hoge Raad een interessant arrest gewezen over de aansprakelijkheid van de overheid voor schade als gevolg van een vernietigde vergunning. Voor het aannemen van causaal verband is niet beslissend of het bestuursorgaan de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Feiten De gemeente Hengelo had gronden en opstallen aangekocht waarop verkoper een stoeterij exploiteerde, om t...
Leestijd
Auteur artikel
Hanna Zeilmaker
Gepubliceerd
09 juni 2016
Laatst gewijzigd
16 april 2018
