In 2013 treedt een nieuw bestemmingsplan De Groene Velden in werking dat voorziet in een minimale omvang van een bouwperceel van 5.000 m2. Het oude bestemmingsplan bevatte geen beperking aan de omvang van een bouwkavel. De door de gemeente ingeschakelde adviseur begrootte de waardevermindering op ruim 4 miljoen euro.
De gemeente Lelystad had bij besluit van 24 juli 2017 de aanvraag van een voormalig grondeigenaar afgewezen op grond van actieve resp. passieve risicoaanvaarding (het niet benutten van de destijds bestaande planologische mogelijkheden). In beroep is de rechtbank het niet eens met de afwijzing van de aanvraag en stelt de rechtbank de tegemoetkoming in planschade vast op € 3.356.800,-.
In hoger beroep bij de Afdeling voert de gemeente aan dat de rechtbank niet zelf in de zaak had mogen voorzien omdat de gemeente had gevraagd haar in de gelegenheid te stellen tot compensatie in natura. De Afdeling oordeelt over de aanwezigheid van actieve resp. passieve risicoaanvaarding en over de (on)mogelijkheid van compensatie in natura. Vooral op dat laatste punt biedt de uitspraak reden tot zorg.
Actieve risicoaanvaarding: gespreksverslag i.c. geen bewijs van voorzienbaarheid
In hoger beroep voert de gemeente aan dat uit een verslag van de StAB van een interview met de eigenaar in het kader van een bestemmingsplanprocedure blijkt dat de eigenaar bij zijn aankoop van het terrein in 1997 op de hoogte was van het gemeentelijk uitgangspunt dat de gemeente een eis zou stellen aan de minimale grootte van (agrarische) bouwpercelen.
De Afdeling denkt daar ander over. De Afdeling stelt voorop dat het aan de gemeente is om aannemelijk te maken dat de eigenaar bij de aankoop van het terrein het risico heeft aanvaard dat de planologische situatie ter plaatse zou veranderen in die zin dat in een bestemmingsplan een minimale kavelomvang zou worden geëist. Het college moest dan ook aannemelijk maken dat de eigenaar ten tijde van zijn aankoop in 1997 wetenschap had van een gemeentelijk beleidsvoornemen om in een bestemmingsplan de minimale kavelgrootte op 5.000 m2 vast te stellen. De verwijzing naar het verslag van de StAB in het kader van een bestemmingsplanprocedure biedt hiervan geen bewijs, omdat daaruit niet blijkt dat het gemeentebestuur ten tijde van de aankoop het voornemen had om de beperking van de kavelomvang niet alleen privaatrechtelijk maar ook publiekrechtelijk, bij bestemmingsplan, te regelen. Dus geen voorzienbaarheid.
Passieve risicoaanvaarding: door voorbereidingsbescherming geen benuttingsmogelijkheid
Vanaf 2001 was de nadelige planologische verandering voorzienbaar op basis van een concreet beleidsvoornemen. De gemeente verwijt de eigenaar dat hij sindsdien geen concrete poging heeft gedaan om de oude bouwmogelijkheden (dus zonder oppervlaktebeperking voor een bouwperceel) te benutten. Daarbij moet wel worden bedacht dat sprake was van voorbereidingsbescherming omdat sprake was van opvolgende voorbereidingsbesluiten dan wel een ontwerpbestemmingsplan. De Afdeling constateert dat er per saldo sprake is geweest van een benuttingsperiode van twee en een halve maand in 2008. Die periode was te kort om een concrete poging te doen om de bouwmogelijkheden te benutten. Dus evenmin passieve risicoaanvaarding.
Normale maatschappelijke risico: ook als geen mogelijkheid om schade te voorkomen
Omdat het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2 Wro voor indirecte planschade niet van toepassing is heeft de gemeente terecht onderzocht of en in hoeverre de door de eigenaar geleden schade binnen zijn normale maatschappelijke risico valt. Ook directe planschade kan op grond van artikel 6.2 eerste lid Wro geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aanvrager blijven als de planologische ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag en de waardevermindering niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. De omstandigheid dat een eigenaar jarenlang in onzekerheid heeft verkeerd over de planvorming voor zijn gronden is niet van belang voor de vraag of de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Ook als de eigenaar geen mogelijkheden had de schade te voorkomen kan deze toch onder het normale maatschappelijke risico vallen.
De Afdeling stelt vast dat sprake was van een normale maatschappelijke ontwikkeling. Maar dat is geen voldoende motivering voor een korting van 20 % op het schadebedrag van € 4.1 mio. De schade van ruim 4 mio is onevenredig in verhouding tot de waarde van het terrein voorafgaande aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (bijna 9 mio). De korting komt neer op een drempel van ongeveer 9.4 % van de waarde en dat vindt de Afdeling zonder nadere motivering niet acceptabel.
Compensatie in natura – schade anderszins verzekerd
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank had moeten reageren op het voorstel van de gemeente om de tegemoetkoming in de schade anderszins te verzekeren. Maar die constatering leidt niet tot het oordeel dat de gemeente de gelegenheid had moeten krijgen tot compensatie in natura. Wat was het geval:
De eigenaar stelde dat hij bijna het gehele terrein had verkocht en dus daarvan geen eigenaar meer was. De gemeente betwistte dat weliswaar, maar de Afdeling geeft geen oordeel over de gestelde civielrechtelijke perikelen. Op basis van de kadastrale gegevens houdt de Afdeling het ervoor dat de aanvrager inderdaad geen eigenaar meer is van de overige percelen. Dat betekent dat de gemeente de schade van de eigenaar niet meer kan wegnemen door de oude planologische mogelijkheden van de percelen te laten herstellen.
De gemeente heeft hierover aangevoerd dat op de aanvrager de wettelijke verplichting rustte om zijn schade te beperken. De aanvrager heeft in strijd met zijn schadebeperkingsplicht gehandeld door na het indienen van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade een groot deel van het terrein te verkopen. Daarmee wordt de mogelijkheid voor het college om over te gaan tot compensatie in natura beperkt.
De Afdeling gaat daar niet in mee. De Afdeling stelt voorop dat in geval van een wettelijke verplichting tot schadevergoeding, de benadeelde verplicht is om de schade te beperken, voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden verlangd. Als hij dat niet doet kan dat tot gevolg hebben dat de vergoedingsplicht vanwege eigen schuld (artikel 6:101 van het Burgerlijk Wetboek) wordt verminderd. Dat uitgangspunt geldt ook in het bestuursrechtelijk schadevergoedingsrecht.
De Afdeling laat in het midden of het juist is dat compensatie in natura in dit geval inderdaad leidt tot een beperking van de schade die de (voormalig) eigenaar/aanvrager als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan heeft geleden. De Afdeling overweegt dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs van de eigenaar kon worden gevergd dat hij zou afzien van verkoop en overdracht van de overige percelen. Het college heeft volgens de Afdeling onvoldoende onderbouwd waarom dat het geval zou zijn. De Afdeling wijst erop dat de plicht om de schade te beperken niet zo ver gaat, dat de benadeelde zijn keuze uitsluitend moet laten bepalen door wat het minst nadelig is voor het bestuursorgaan.
De Afdeling concludeert dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het de door de aanvrager geleden planschade kan wegnemen door de vervallen bouwmogelijkheden te herstellen. De rechtbank heeft dan ook terecht zelf in de zaak voorzien.
De Afdeling voorziet vervolgens zelf in de zaak door, met aanpassing van de drempel voor normaal maatschappelijk risico naar 5 % van de oude waarde, de tegemoetkoming in planschade vast te stellen op € 3.750.000,-.
Commentaar
Ten aanzien van de compensatie in natura was het tijdsverloop in besluitvorming als volgt.
De aanvrager had het terrein op 24 maart 1997 aangekocht. De aanvraag om vergoeding van planschade is ingediend op 15 december 2015. De uitspraak van de rechtbank dateert van 31 oktober 2019. In die uitspraak wordt met geen woord gerept over een voornemen, laat staan een besluit, van het college om de schade in natura te herstellen (dat verwijt de gemeente de rechtbank ook in hoger beroep). Ook uit de uitspraak van de Afdeling blijkt niet van een besluit tot compensatie in natura. De klacht is dat de gemeente in de gelegenheid had moeten worden gesteld om in natura te herstellen. Ik heb de indruk dat er dus geen collegebesluit tot herstel in natura is genomen.
Het is mij niet bekend wanneer de verkoop van een groot deel van het terrein heeft plaatsgevonden. Alleen al omdat er geen besluit tot compensatie in natura voorlag vind ik de benadering juist dat er, bij gebrek aan bijzondere omstandigheden, geen schadebeperkingsplicht is in de zin dat de eigenaar niet zou mogen verkopen.
Ik meen wel dat de kaarten anders zouden liggen als het college voorafgaande aan de verkoop een besluit tot compensatie in natura zou hebben genomen. De redelijk handelend eigenaar/verkoper zou dit besluit tot compensatie inzetten in de onderhandelingen met de beoogd koper, en zou proberen zijn prijs te bepalen op basis van de herstelde situatie. In de praktijk zal dit meestal leiden tot een hogere prijs gecombineerd met een terugbetalingsverplichting (of vergelijkbare afspraak) als het herstelplan niet (tijdig) in werking treedt. Natuurlijk zullen de concrete omstandigheden moeten worden gewogen om te kunnen vaststellen of deze het oordeel rechtvaardigen dat de schade anderszins is verzekerd. Maar we mogen toch aannemen dat de bestuursrechter er niet op uit is om een aanspraak op een zeer omvangrijke vergoeding vast te stellen in de situatie dat het er duimdik bovenop ligt dat de prijs mede op basis van de compensatie in natura is bepaald. Dan komen we in de sferen van het vergoeden van theoretische planschade, en dat is niet de bedoeling.
Deze uitspraak laat in ieder geval zien dat het van belang is om tijdig te besluiten over compensatie in natura. Het aankondigen dat dat ook een optie is, of vragen om daartoe in de gelegenheid te worden gesteld, is niet genoeg.
Heeft u vragen over dit artikel of nadeelcompensatie/planschade? Neemt u gerust contact op met Hanna Zeilmaker of Joske Hagelaars, de ervaren specialisten planschade en nadeelcompensatie van Dirkzwager.
