Raad van State: niet te snel oordelen over staatssteun!

In een uitspraak van 13 februari 2013 heeft de Raad van State geoordeeld dat overheidsinstanties die subsidies verlenen niet te snel mogen concluderen dat aangevraagde subsidie als staatssteun is aan te merken. Het vereiste van zorgvuldige besluitvorming vereist volgens de Raad van State dat er eerst (informeel) contact wordt opgenomen met de Europese Commissie.

De casus
Ridderstee Holiday B.V. had op basis van de Tijdelijke verordening stimulering Voordelta  bij de provincie Zuid-Holland een subsidie van € 4.500.000,- aangevraagd in verband met het project Ouddorp Duin (het project). In het kader van dit project wil Ridderstee onder andere een hotel en een recreatiepark realiseren. De provincie Zuid-Holland wees de aanvraag voor een groot deel af en verleende een subsidie voor een bedrag van € 200.000,– omdat er anders sprake zou zijn van onrechtmatige staatssteun. Ridderstee maakte hiertegen bezwaar. Bij besluit van 10 maart 2010 verklaarde het College van GS het bezwaar echter ongegrond. Vervolgens ging Ridderstee ging in beroep bij de rechtbank ’s-Gravenhage, die bij uitspraak van 28 september 2011 het ingestelde beroep ongegrond verklaarde. Daarop legde Ridderstee de zaak voor aan de Raad van State.

Oordeel Raad van State over staatssteun
Als staatssteun wordt aangemerkt elk aan een onderneming verstrekt selectief voordeel dat door de staat wordt bekostigd, waardoor de mededinging  wordt vervalst en de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. De Raad van State gaat op twee elementen in: (i) de selectiviteit en (ii) de handel tussen de lidstaten.

Selectiviteit
Ridderstee had betwist dat de aangevraagde subsidie een selectief voordeel zou opleveren. De subsidie zou namelijk worden aangewend om openbare infrastructurele en recreatieve voorzieningen aan te leggen die op niet-discriminatoire wijze toegankelijk zouden zijn voor het publiek. Subsidie voor de aanleg van openbare voorzieningen levert geen selectief voordeel op ten behoeve van de commerciële (recreatie)activiteiten van Ridderstee, maar een (niet-selectief) voordeel voor de maatschappij.

De Raad van State neemt in aanmerking het relatief geringe marktaandeel dat Ridderstee met het te realiseren hotel en recreatiepark op de totale markt van vakantieovernachtingen in de regio zal innemen. Bovendien is de gevraagde subsidie niet hoger dan het bedrag dat noodzakelijk is om de openbare infrastructurele en recreatieve voorzieningen te realiseren. De omstandigheid dat de publieke voorzieningen tezamen met de commerciële voorzieningen deel uitmaken van één overkoepelend project, vormt op zichzelf onvoldoende grond om aan te nemen dat een aanzienlijk spill-overeffect van de gevraagde subsidie naar de commerciële activiteiten van Ridderstee zal optreden. Het college van GS had dus niet zonder meer mogen aannemen dat financiering van de aanleg van de publieke voorzieningen een selectief voordeel voor Ridderstee zou opleveren.

Handel tussen de lidstaten
Verder had Ridderstee nog betwist dat de aangevraagde subsidie gevolgen zou hebben voor de handel tussen de lidstaten. Uit de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie leidt de Raad van State af dat maatregelen ter ondersteuning van plaatselijk infrastructuur geen effect op het tussenstaatse handelsverkeer hebben indien wordt aangetoond dat: (i) de steun niet leidt tot het aantrekken van investeringen in de betrokken regio, (ii) de door de begunstigde onderneming geproduceerde goederen of diensten een lokaal karakter, dan wel een geografisch beperkt aantrekkingsgebied hebben, (iii) er niet meer dan een marginaal effect op consumenten uit naburige lidstaten is, en (iv) het marktaandeel van de begunstigde onderneming, ongeacht de gehanteerde definitie van de relevante markt, minimaal is en de begunstigde geen deel uitmaakt van een grotere groep van ondernemingen. Getoetst aan deze criteria heeft het college van GS ten onrechte geconcludeerd dat het project het handelsverkeer tussen de lidstaten zonder meer zal beïnvloeden.

Oordeel Raad van State over de zorgvuldige besluitvorming
Onder verwijzing naar de Gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures stelt de Raad van State dat artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorschrijft dat een overheidsorgaan dat subsidie wenst te verlenen, eerst in contact treedt met de Europese Commissie alvorens op de aanvraag om subsidie te besluiten. Door niet met de Europese Commissie in contact te treden, heeft het college van GS in strijd met artikel 3:2 Awb gehandeld.

Commentaar
De Raad van State betrekt het huidige marktaandeel van Ridderstee bij de beoordeling of Ridderstee een selectief voordeel heeft genoten. De vraag is of dit juist is. Uit het arrest Leipzig-Halle volgt dat ten aanzien van de aanleg van infrastructuur op drie niveaus moet worden gecontroleerd of er sprake is van staatssteun: (i) de aanlegger, (ii) de beheerder en (iii) de gebruiker. Ook als de aanlegger en de gebruiker geen voordeel ontvangen sluit dit niet uit dat de beheerder wel een voordeel ontvangt. Er moet worden gekeken naar het gebruik dat hij van de infrastructuur maakt. De Raad van State gaat hier in het geheel niet op in. Dus kan niet beoordeeld worden of Ridderstee geen voordeel ontvangt. Verder kan uit de uitspraak niet worden opgemaakt of is onderzocht of Ridderstee niet ten minste een deel van de infrastructuur voor eigen rekening had moeten aanleggen omdat het normale ondernemingskosten zijn. In voorkomend geval is er ook dan sprake van een voordeel.

De wijze waarop de Raad van State beoordeelt of maatregelen ter ondersteuning van plaatselijke infrastructuur effect hebben op het tussenstaatse handelsverkeer lijkt bijna letterlijk overgenomen uit een recente beschikking van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) autoriteit. In het kader van de door de Raad van State aangelegde toets kan verder kan nog worden gewezen op diverse beschikkingen van de Europese Commissie ten aanzien van steun voor skiliften (zie bijvoorbeeld de beschikking in staatssteunzaak SA.32615). Vanwege het plaatselijke karakter had deze steun geen gevolgen voor de handel tussen de lidstaten indien het aantal skiliften, de lengte van de skiliften, het aantal hotelkamers in het gebied en het aantal weekpassen dat wordt verkocht gering is.

Tot slot de verplichting om contact te zoeken met de Europese Commissie. Feitelijk mag een overheidsinstantie een subsidieaanvraag nu niet meer met een beroep op de staatssteunregels afwijzen indien er niet eerst contact is gezocht met de Europese Commissie. Dit gaat heel ver. Bovendien is het maar de vraag of de Europese Commissie zit te wachten op vragen van Nederlandse decentrale overheden over staatssteun ten behoeve van projecten met een puur plaatselijk karakter. In een op 10 februari 2012 gehouden speech heeft Eurocommissaris Joaquin Almunia bijvoorbeeld laten weten dat de Europese Commissie zich wil richten op de echt belangrijke staatssteunzaken en daarom een vereenvoudigde behandeling voorstaat van zaken met een gering effect op de handel tussen de lidstaten.