Voormalig ambtenaar wil inzage in stukken
De zaak gaat over het volgende. Een voormalig ambtenaar van de gemeente Zevenaar wil inzage in diverse stukken die de gemeente over haar heeft. Het betreft onder meer documenten met betrekking tot haar functioneren en haar verzuim.
Diverse documenten verstrekt, diverse documenten echter ook niet
De gemeente heeft daarop diverse documenten in afschrift aan de vrouw verstrekt. Diverse gegevens worden echter ook niet aan de vrouw verstrekt. Het college van B&W stelt zich namelijk op het standpunt dat deze documenten (o.m. verslagen, rapporten, besluiten) niet tot de personeelsadministratie behoren en aldus geen "bestand" in de zin van de Wbp vormen (over het begrip bestand later meer):
4. Het college heeft in het besluit van 23 december 2009 vermeld dat de persoonsgegevens van [appellante] zijn verwerkt in de personeels- en salarisadministratie van de gemeente Zevenaar. Onder de personeelsadministratie vallen ook de tijd- en ziekteregistratie en de daarop betrekking hebbende rapportages van de arbodienst of andere instanties ter uitvoering van rechtspositionele en wettelijke voorschriften. Deze verwerking heeft ten doel om uitvoering te kunnen geven aan de rol van werkgever. Het college heeft de tot de personeels- en salarisadministratie behorende persoonsgegevens aan [appellante] verstrekt. De hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten en de hierboven onder 16 vermelde digitale mappen behoren niet tot de personeels- en salarisadministratie en vormen geen bestand, aldus het college.
In bezwaar, beroep en hoger beroep discussie over bestand-begrip
De vrouw gaat in bezwaar, beroep en hoger beroep en komt uiteindelijk bij de Raad van State terecht (als hoogste bestuursrechter). In hoger beroep wordt betoogd dat de diverse andere gegevens die de vrouw wil inzien wel degelijk deel uitmaken van een "bestand" als bedoeld in de Wbp en aldus ter inzage hadden moeten worden gegeven.
Onder een bestand wordt op grond van artikel 1 sub c Wbp het volgende verstaan:
elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens, ongeacht of dit geheel van gegevens gecentraliseerd is of verspreid is op een functioneel of geografisch bepaalde wijze, dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen
Dat de discussie zich zo toespitst op dit bestandsbegrip is overigens opvallend, nu het bestandsbegrip alleen relevant is voor analoge verwerkingen van persoonsgegevens en een deel van de gegevens die worden gevorderd digitaal van aard zijn. Daarover hierna meer.
Raad van State: beperkt inzagerecht
De Raad van State overweegt allerleeerst dat het inzagerecht uit de Wbp niet voorziet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 januari 2007 in zaak nr. 200600780/1, www.raadvanstate.nl) is het uitgangspunt van de Wbp dat een ieder in de gelegenheid moet zijn na te kunnen gaan waar gegevens over hem zijn vastgelegd en verwerkt. De Wbp legt in artikel 35 de houder ter zake een mededelingsverplichting op: indien persoonsgegevens worden verwerkt, verstrekt de houder betrokkene een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm alsmede beschikbare informatie over de herkomst van die gegevens. De Wbp voorziet niet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen enkel aan de orde indien niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van de Wbp vervatte weigeringsgronden.
Dat is opvallend, nu de Hoge Raad het inzagerecht veel ruimer uitlegt en er bovendien ondertussen - door de Raad van State zelf - prejudiciele vragen zijn gesteld over de reikwijdte van het inzagerecht. Hangende de beantwoording van die vragen door het Europese Hof van Justitie zou ik hebben verwacht dat de Raad van State een voorzichtiger formulering zou hebben gekozen.
Gegevens behoren niet tot een bestand
Vervolgens komt de Raad van State tot de conclusie dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de gegevens die de vrouw nog meer ter inzage wil hebben, niet behoren tot een bestand:
5.3. Niet is in geschil dat de in de personeels- en salarisadministratie van de gemeente Zevenaar opgenomen persoonsgegevens een bestand vormen in de zin van de Wbp en dat de in de hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten en de onder 16 vermelde digitale mappen opgenomen persoonsgegevens niet behoren tot die personeels- en salarisadministratie.
De rechtbank heeft het college terecht en op goede gronden gevolgd in zijn standpunt dat de hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten geen deel uitmaken van een bestand als bedoeld in de Wbp. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in die documenten opgenomen persoonsgegevens op grond van meer dan één kenmerk een onderlinge samenhang vertonen dan wel dat die persoonsgegevens met de in de personeels- en salarisadministratie verwerkte persoonsgegevens een gestructureerd geheel vormen. Dat het college de onder 8 tot en met 11 vermelde besluitadviezen, onder anonimisering van de daarin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen, naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur aan [appellante] heeft verstrekt, maakt niet dat de daarin vermelde persoonsgegevens behoren tot een bestand en daarmee onder de Wbp vallen.
Dit is wat mij betreft een opvallende overweging. De verklaring voor deze overweging lijkt overigens gezocht te moeten worden in de stellingen die in de procedure zijn ingenomen. In de procedure staat namelijk vast dat de brieven en documenten die de vrouw wil ontvangen niet tot de personeelsadministratie behoren. Er is dus in de procedure door partijen gekozen om het begrip personeelsadministratie eng te interpreteren. Het lijkt er op dat vervolgens de focus is komen te leggen op de vraag of de documenten zelf, als zodanig, als bestand zijn aan te merken. Als dat inderdaad is betoogd, kan ik het oordeel van de Raad van State wel begrijpen.
Het lijkt mij echter welhaast logisch dat de brieven e.d. die de vrouw opvraagt op gestructureerde wijze door de gemeente zijn opgeslagen. Ik stel me althans zo voor dat de gemeente die documenten in orders e.d. bij elkaar bewaart (de documenten zullen in ieder geval niet rondslingeren door het pand, naar ik althans aanneem). De Hoge Raad heeft in een van de Dexia-beschikkingen geoordeeld dat van een bestand al sprake is bij een verzameling geluidsopnames die (enigszins gestructureerd) kunnen worden teruggezocht en terugbeluisterd. De vraag is of er werkelijk zoveel verschil bestaat tussen een verzameling orders/multomappen met brieven enerzijds (in de procedure) en een verzameling geluidsopnames anderzijds (volgens de Hoge Raad wel een bestand).
Zelfs geen inzage in digitaal opgeslagen gegevens
Op het slot komt een interessante overweging over digitale gegevens aan de orde. De hiervoor geciteerde overweging eindigt namelijk als volgt:
De rechtbank heeft de onder 16 vermelde digitale mappen terecht niet aangemerkt als een gestructureerd geheel van persoonsgegevens. Die digitale mappen zijn aangemaakt, gevuld en van informatie voorzien door individuele ambtenaren op de server van de gemeente Zevenaar in het kader van hun dagelijkse werkzaamheden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in die mappen opgenomen persoonsgegevens een gestructureerd geheel van persoonsgegevens vormen dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is. Gelet hierop wordt [appellante] niet gevolgd in haar standpunt dat de rechtbank voor het geven van haar oordeel gehouden was kennis te nemen van de inhoud en toegankelijkheid van die mappen.
De vrouw krijgt dus ook geen inzage in de digitaal opgeslagen gegevens. Dat is opvallend, nu voor elektronisch verwerkte gegevens de vraag niet relevant is of de gegevens in een bestand zijn opgenomen. De Wbp is eenvoudigweg op iedere digitale verwerking van toepassing, het bestandsbegrip is alleen relevant bij analoge verwerkingen. Zie in dat kader lid 1 van artikel 2 Wbp:
Deze wet is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
Of die digitale mappen al dan niet een bestand in de zin van de Wbp vormen is wat mij betreft dan ook geen relevante vraag. Het betoog van partijen heeft zich hier, kennelijk, echter wel op toegespitst. Dat verklaart ook deze uitspraak in hoger beroep: de taak van de Raad van State is immers de eerdere besluiten/beslissingen te toetsen, zodat de Raad van State noodgedwongen zich moet beperken tot het wederom afwegen van hetgeen eerder in de procedures al is aangevoerd.
