Rechtbank Rotterdam: de NPCF is niet aan te merken als consumentenorganisatie

In een uitspraak van 9 april 2015 is de Rechtbank Rotterdam tot het oordeel gekomen dat de Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie (NPCF), niet is aan te merken als consumentenorganisatie als bedoeld in artikel 1 onder n Mededingingswet (Mw). De consequentie hiervan is dat de NPCF geen belanghebbende is in de zin van artikel 93 Mw. Het beroep van de NPCF tegen een besluit van 30 september 2013 van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) werd derhalve niet-ontvankelijk verklaard.

Fusie Lievensberg Ziekenhuis en Franciscus Ziekenhuis

Nadat het Lievensberg ziekenhuis (LZB) en het Franciscus ziekenhuis (FZR)de ACM in december 2012 hadden meegedeeld te willen fuseren (in de Mw aangeduid als een concentratie), deelde de ACM bij besluit van 12 juni 2013 de beide ziekenhuizen mee dat voor de fusie een vergunning noodzakelijk was. De fusie had volgens de ACM mogelijk een negatieve invloed op de concurrentie, zodat nader onderzoek naar de gevolgen nodig was. LZB en FZR vroegen vervolgens een vergunning aan. Die vergunning werd verleend bij het reeds genoemde besluit van 30 september 2013. Tegen dit besluit stelde de NPCF beroep in bij de rechtbank Rotterdam.

De NPCF in de procedure bij de ACM

Als de ACM in het kader van een melding onderzoekt of een voorgenomen concentratie in overeenstemming is met de mededingingsregels, mag elke belanghebbende opmerkingen indienen. Deze opmerkingen betrekt de ACM bij haar oordeel.

In de onderhavige procedure heeft ook de NPCF in de meldingsfase opmerkingen ingediend. Volgens de NPCF was het zeer twijfelachtig of de zorgverzekeraars daadwerkelijk in staat zouden zijn het LZB en FZR na de fusie te disciplineren. De zorgverzekeraars zouden namelijk hun verzekerden niet kunnen dwingen om naar andere ziekenhuizen buiten de regio te gaan. Daarom zouden deze ziekenhuizen geen alternatief vormen voor LZB en FZR. Het was met name deze door de NPCF opgeworpen twijfel die de ACM deed besluiten een vergunning voor de voorgenomen fusie te verlangen.

Nadat LZB en FZR vergunning vroegen, diende de NPCF andermaal opmerkingen in. De in de meldingsfase ingediende opmerkingen werden nader gemotiveerd aan de hand van een daartoe door het Instituut Beleid & Management Gezondheidszorg van de Erasmus Universiteit Rotterdam opgesteld deskundigenrapport. In weerwil van deze opmerkingen achtte de ACM het na nader onderzoek toch aannemelijk dat de zorgverzekeraars LZB en FZR na de fusie voldoende zouden kunnen disciplineren. De ACM verleende daarom de gevraagde vergunning.

Beroep bij de rechtbank Rotterdam

Normaal moet tegen een besluit van een bestuursorgaan eerst bezwaar worden gemaakt bij het betreffende bestuursorgaan vooraleer beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. Er zijn echter uitzonderingen. Dat is het geval bij besluiten van de ACM in concentratiezaken. De NPCF kon dus rechtstreeks in beroep tegen het door haar bestreden besluit van de ACM. Het beroep moest worden ingesteld bij de rechtbank Rotterdam, zijnde de enige rechtbank in Nederland die besluiten van de ACM beoordeelt.

De NPCF als belanghebbende

De procedure bij de rechtbank Rotterdam draait om de vraag of de NPCF als belanghebbende is aan te merken. De Awb schrijft immers voor dat enkel belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan (zoals de A CM). Een beroep ingesteld door iemand die geen belanghebbende is, is niet-ontvankelijk.

Artikel 93 Mw bepaalt dat “consumentenorganisaties” belanghebbende zijn bij besluiten genomen op basis van de Mededingingswet. Consumentenorganisaties zijn blijkens artikel 1 onder n Mw stichtingen of verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid die krachtens hun statuten tot taak hebben het behartigen van de collectieve belangen van consumenten.

De rechtbank stelt vast dat in de statuten van de NPCF het behartigen van de collectieve belangen van patiënten (consumenten) als zodanig niet als doel wordt genoemd. De NPCF behartigt daarentegen de collectieve belangen van patiënten‑ en consumentenorganisaties. Het zijn deze patiënten- en consumentenorganisaties die lid zijn van de NPCF.

De fusie tussen LZB en FZR speelt in de regio van Zorgbelang Brabant. Deze patiëntenorganisatie is indirect, via Zorgbelang Nederland, lid van de NPCF. Desgevraagd had Zorgbelang Brabant laten weten geen bezwaar te hebben tegen de fusie vanwege de verwachtte positieve gevolgen. Zorgbelang Brabant had dan ook geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De NPCF handelde derhalve niet namens Zorgbelang Brabant. Sterker nog, de NPCF en Zorgbelang Brabant hadden tegenovergestelde belangen. De NPCF had zich ook nog op het standpunt gesteld dat het beroep was ingesteld om te waarborgen dat concentraties in de zorgsector zoals de onderhavige zorgvuldig en volgens het juiste toetsingskader worden beoordeeld. Volgens de rechtbank geldt dat een dergelijk algemeen belang niet maakt dat de NPCF voldoet aan de voorwaarden die artikel 93 Mw aan een belanghebbende consumentenorganisatie stelt. Het door de NPCF ingestelde beroep wordt derhalve niet-ontvankelijk verklaard.

Slot

Hoewel het kabinet en de SER van mening waren dat een ‘super complaint’ de positie van de consument niet wezenlijk zou veranderen, is de mogelijkheid voor consumentenorganisaties om als belanghebbende te worden aangemerkt onder druk van de Kamer in 2007 aan de mededingingswet toegevoegd. In toelichting bij het wetsvoorstel onderstreepte de minister van EZ dat “consumentenorganisaties, op straffe van niet-ontvankelijkheid, wel moeten kunnen aantonen dat in een bepaalde zaak ook consumentenbelangen direct aan de orde zijn, wier belangen zij op grond van hun statutaire doelstelling behartigen”. Precies op dit punt gaat het in de onderhavige zaak mis. De NPCF behartigt blijkens haar statuten niet de belangen van patiënten, maar van patiënten‑ en consumentenorganisaties. De patiëntenorganisatie die het meest bij de zaak betrokken was, had de NPCF niet verzocht om beroep in te stellen. Een zelfde verzoek had de NPCF ook niet van (groepen van) individuele patiënten ontvangen. Daarmee is de NPCF duidelijk geen belanghebbende als bedoeld in artikel 93 Mw.