De casus
Fruition, een in Engeland gevestigde erkende producentenorganisatie in de sector groenten en fruit, had een afzetovereenkomst gesloten met Northcourt Group Ltd (Northcourt). De 101 leden van Fruition bezitten bijna 100 % van Northcourt, die op haar beurt 50 % van de aandelen in Worldwide Fruit (WWF) bezit. Northcourt gebruikt WWF als verkoopagent. WWF brengt nagenoeg 100 % van de producten van Fruition op de markt. WWF is voorts verantwoordelijk voor de organisatie van het vervoer, het sorteren, verpakken en toezicht op de kwaliteit van de producten, met inbegrip van de algemene productiecontrole namens Fruition. WWF verzorgt ook de technische diensten en de facturering. Feitelijk vormt WWF het hart van de hele organisatie. WWF verricht alle activiteiten die een producentenorganisatie normaliter zelf uitvoert.
Nadat de Europese Commissie over de constructie opmerkingen maakte besloot het Rural Payment Agency (RPA) aanvankelijk tot opschorting van de erkenning van Fruition als producentenorganisatie, en later tot de intrekking ervan. Fruition bestreed dat besluit, stellende dat volgens Verordening 2200/96 (Vo 2200/96) de uiteindelijke zeggenschap over de activiteiten die een producentenorganisatie aan derden overlaat, niet bij de aangesloten telers hoeft te berusten. Omdat het High Court zich afvroeg of een producentenorganisatie zeggenschap diende te houden over de activiteiten van door haar ingeschakelde derden teneinde te voldoen aan de voorwaarden voor erkenning volgens Verordening 2200/96, en zo ja, in hoeverre, besloot het de procedure aan te houden en prejudiciële vragen te stellen.
Beantwoording prejudiciële vragen door de A-G
Rol van producentenorganisaties
Alvorens de prejudiciële vragen te beantwoorden, wijst de A-G erop dat producentenorganisaties op grond van Vo 2200/96 de hoofdpijlers van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) zijn die op hun niveau zorgen voor de gedecentraliseerde werking daarvan. De verordening draagt de producentenorganisaties bepaalde taken op en verleent hun de daarmee corresponderende bevoegdheden. Bovendien hebben producentenorganisaties toegang tot openbare middelen van aanzienlijke omvang afkomstig uit het Europese Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL). Een blik op de huidige wetgeving bevestigt volgens de A-G dat die overwegingen ook thans nog gelden.
Mogelijkheid tot uitbesteding
Vo 2200/96 is in 2008 vervangen door Verordening 1234/2007 (Vo 1234/2007). Vo 1234/2007 bevat uitdrukkelijk regels voor de uitbesteding van activiteiten door producentenorganisaties. In Vo 2200/96 ontbraken een vergelijkbare regels. De A-G is echter van mening dat uitbesteding ook onder Vo 2200/96 mogelijk is.
Zeggenschap over de uitbestede activiteiten
Het overkoepelende oogmerk van de voor producentenorganisaties geldende erkenningsregels is volgens de A-G, te waarborgen dat producentenorganisaties in staat zijn hun essentiële activiteiten zodanig uit te oefenen dat de onderliggende openbare belangen op doelmatige wijze kunnen worden nagestreefd en verspilling, misbruik of zelfs frauduleus beheer van de ingezette openbare middelen wordt voorkomen. Eenmaal erkend, is een producentenorganisatie jegens de nationale en Europese autoriteiten als enige verantwoordelijk voor de uitvoering van die essentiële activiteiten en voor het gebruik van de ontvangen openbare middelen. Hieruit leidt de A-G af dat producentenorganisaties een zekere zeggenschap dienen te behouden over de partijen die zij (of, op hun beurt, die partijen) hebben gecontracteerd om de essentiële activiteiten uit te (laten) voeren. De A-G wijst er wel op dat dit zeggenschapsvereiste enkel geldt ten aanzien van de activiteiten die een groepering van producenten dient te verrichten om als producentenorganisatie te worden erkend.
Mate van zeggenschap
In de visie van de A-G wordt aan het zeggenschapsvereiste van artikel 11 Vo 2200/96 voldaan indien de producentenorganisatie over een reële mogelijkheid beschikt om toezicht te houden op de activiteiten van de ingeschakelde derde, en om zo nodig corrigerend op te treden teneinde te verzekeren dat de essentiële activiteiten van een producentenorganisatie op doelmatige wijze worden uitgevoerd. Deze toezichts- en correctiebevoegdheid kunnen op twee manieren worden veiliggesteld:
- wanneer de producentenorganisatie enig eigenaar is van de derde en deze eigendomsstructuur ongewijzigd blijft gedurende de gehele periode waarin de derde de hem door de producentenorganisatie opgedragen taken verricht; of
- de producentenorganisatie kan over de vereiste mate van zeggenschap beschikken op grond van een contractuele regeling. Een schriftelijke overeenkomst tussen partijen acht de A-G niet noodzakelijk. Een mondelinge overeenkomst, mits geldig volgens het nationale recht, zou kunnen volstaan.
Inhoud van de uitbestedingsovereenkomst
De uitbestedingsovereenkomst moet volgens de A-G voorzien in de mogelijkheid voor de producentenorganisatie om de derden bindende instructies te geven, ten minste wat de essentiële activiteiten van de producentenorganisatie betreft. De enkele mogelijkheid om achteraf op te treden volstaat niet. Evenmin is voldoende dat een producentenorganisatie en een door haar gecontracteerde derde zijn overeengekomen om enkel besluiten te nemen op basis van consensus. De producentenorganisatie moet feitelijk in staat zijn om foutief handelen van een derde te voorkomen.
Interessant is verder dat de A-G niet inziet waarom een producentenorganisatie zich absoluut zou moeten bezighouden met de fijnere details van de aan derden uitbestede dagelijkse bedrijfsvoering. Vo 2200/96 verlangt niet dat producentenorganisaties zich moeten kunnen inlaten met alle aspecten van de normale bedrijfsvoering van door hen ingeschakelde derden, noch dat deze derden niet een (min of meer) ruime beoordelingsmarge kunnen genieten bij de uitvoering van de hun opgedragen taken (zoals de vaststelling van de verkoopprijzen en de keuze van de afnemers). Evenmin is gezegd dat een producentenorganisatie een derde niet als agent zou kunnen aanwijzen en niet als principaal gebonden kan worden door overeenkomsten die de derde op haar naam is aangegaan.
De A-G is zelfs van mening dat het niet noodzakelijk is dat een producentenorganisatie gebruik maakt van haar mogelijkheden om controle uit te oefenen om aan het zeggenschapsvereiste uit Vo 2200/96 te voldoen. Het simpele feit dat die mogelijkheden bestaan, is daarvoor voldoende. Het is echter wel essentieel dat een producentenorganisatie in staat blijft tot ingrijpen, indien dit op zijn plaats is, om de doelmatige uitoefening van de essentiële activiteiten in de zin van Vo 2200/96 te verzekeren.
Minimumniveau
De A-G wijst erop dat de door Vo 2200/96 verlangde mate van zeggenschap het minimumniveau vertegenwoordigt dat de Uniewetgever essentieel achtte ter verzekering van de naleving van de regels van die verordening inzake het functioneren van producentenorganisaties. Lidstaten mogen regels invoeren die zwaardere eisen op het vlak van de zeggenschap stellen, en voorzien in procedurele voorschriften of bewijsregels.
Conclusie
In het licht van Vo 1234/2007 is het niet opmerkelijk dat de A-G van mening is dat een producentenorganisatie essentiële activiteiten mag uitbesteden aan derden. Dat een producentenorganisatie volgens de A-G een zekere mate van zeggenschap moet uitoefenen over de door haar gecontracteerde derden teneinde de doelmatige uitvoering van die activiteiten te verzekeren is evenmin verwonderlijk. Wel opvallend is dat de A-G van mening is dat derden een (min of meer) ruime beoordelingsmarge kunnen genieten bij de uitvoering van de hun opgedragen taken, zoals de vaststelling van de verkoopprijzen en de keuze van de afnemers. Hetzelfde geldt voor de opvatting dat het niet noodzakelijk is dat een producentenorganisatie gebruik maakt van haar mogelijkheden om controle uit te oefenen om aan het zeggenschapsvereiste te voldoen.
De conclusie van de A-G is slechts een (weliswaar zwaarwegend) advies aan het Hof van Justitie. Nu dus eerst maar afwachten of het Hof van Justitie de conclusie ook overneemt. Maar wat als de conclusie wordt overgenomen? Moet het Productschap Tuinbouw dan de huidige eisen voor uitbesteding bijstellen omdat deze alsdan strenger zijn dan nodig? Dat valt nog te bezien. Het Productschap Tuinbouw is in de visie van de A-G namelijk bevoegd om strenge eisen te stellen.
