Ruimte voor belangenafweging bij terugvordering na onteigening?

Het terugvorderingsrecht van artikel 61 Ow kan onder omstandigheden ook worden uitgeoefend tegen een opvolgende eigenaar. Als de belangen van de onteigende bij teruglevering in geen verhouding staan tot het algemeen belang bij afwijzing daarvan, of als teruglevering geen zinnig doel dient, moet terugvordering worden afgewezen. Aldus concludeert de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad in drie cassatieprocedures over de terugvordering ex art. 61 Onteigeningswet van percelen, die ten name van de gemeente Eindhoven onteigend waren ten behoeve van de realisering van (militaire) bestemmingen. De gemeente had de gronden na onteigening, volgens afspraak, doorgeleverd aan de Staat. De voormalig eigenaren hebben de teruglevering gevorderd omdat niet binnen de in art. 61 Ow bedoelde driejaarstermijn een aanvang zou zijn gemaakt met het werk waartoe was onteigend. Dat is één van de situaties waarin de wet de onteigende het recht toekent om, naar keuze, de onteigende gronden terug te vorderen dan wel een aanvullende schadeloosstelling te eisen.

De rechtbank had de vorderingen tot teruglevering toegewezen, maar het gerechtshof heeft deze in hoger beroep alsnog afgewezen, en de gemeente tot een aanvullende schadeloosstelling veroordeeld. Het hof achtte daarbij van belang dat de (militaire) bestemmingen, waarvoor was onteigend, waren gerealiseerd, en dat aldus geen sprake was van een onnodige onteigening maar hooguit van een ontijdige onteigening. Voor de opgetreden vertraging was bovendien een verklaring gegeven: partijen gingen uit van een onjuiste einddatum van de termijn van art. 61 Ow, en de aanbesteding van de werkzaamheden had tot een arbitrageprocedure geleid. Het hof was om die redenen van oordeel dat de gemeente en de Staat zich terecht op het standpunt hadden gesteld dat eisers geen in rechte te respecteren belang hebben bij teruglevering.

In cassatie is allereerst de vraag aan de orde of de Staat –aan wie de gronden waren doorgeleverd- al dan niet tijdig met de uitvoering van het werk was begonnen. De gemeente en de Staat hadden aangevoerd dat binnen de drie jaarstermijn van art. 61 landmeetkundige werkzaamheden en een geotechnisch onderzoek, kortom fysieke werkzaamheden, waren uitgevoerd. De Advocaat-Generaal is het eens met het hof, die had geoordeeld dat deze werkzaamheden niet ‘meetellen’. Volgens de Advocaat-Generaal moeten de voor een tijdige aanvang van het werk vereiste materiële werkzaamheden worden opgevat als “wezenlijk en direct onderdeel uitmakend van de daadwerkelijke fysieke bestemmingsrealisering”.  De grondbemonstering en de landmeting betreffen weliswaar niet slechts papierwerk, maar betreffen niettemin slechts de voorbereiding van de bestemmingsrealisering.

Dan de vraag in hoeverre de terugvorderingsactie ook kan worden ingesteld tegen een opvolgende eigenaar. De Advocaat-Generaal neemt in zijn conclusie het standpunt in dat uit de bestaande rechtspraak slechts volgt dat de onteigenaar niet tot teruglevering kan worden veroordeeld als hij geen eigenaar meer is, maar niet dat terugvordering van de nieuwe eigenaar is uitgesloten. Volgens de A-G kan art. 61 Ow volgens de tekst en de historie van de wet weliswaar niet rechtstreeks worden ingeroepen tegen een opvolgende eigenaar, maar kan deze bepaling aldus worden uitgelegd dat het terugvorderingsrecht onder omstandigheden ook kan worden uitgeoefend tegen een opvolgende eigenaar. In dit geval waren de omstandigheden er niet naar, aldus de A-G.

Tot slot de interessante vraag, in hoeverre de keuzevrijheid van de onteigende (tussen terugvordering dan wel een aanvullende schadeloosstelling) wordt beperkt door een belangenafweging. Het hof Arnhem had in een eerdere terugvorderingsprocedure al geoordeeld dat gelet op de onontkoombare hernieuwde onteigening na teruglevering, er geen te respecteren belang was gediend met teruglevering. Ook het hof Den Bosch oordeelde dat een belang bij terugvordering ontbrak. Dit vraagstuk ligt nu aan de Hoge Raad voor. Het voldoen aan de voorwaarden van art. 61 Ow leidt volgens de A-G niet mechanisch tot toewijzing van een terugvordering. De A-G meent dat de bescherming van de onteigende en diens keuzerecht weliswaar het uitgangspunt van de toepassing van art. 61 Ow zijn. Ook hoeft het hebben van alleen een financieel (speculatie)belang op zichzelf niet in de weg te staan aan een terugvordering.
Dat kan echter geen reden zijn voor toewijzing van een terugvordering als de belangen van de onteigende bij teruglevering in geen verhouding staan tot het algemeen belang bij afwijzing daarvan, of als teruglevering geen zinnig doel dient, bijvoorbeeld omdat terstond een heronteigeningsprocedure gestart zou worden waarin de heronteigende financieel geen significant betere positie kan bereiken dan meteen aanvullende schadeloosstelling in plaats van teruglevering. Volgens de A-G kan met het financiële belang van de speculatie van de onteigenden op een hogere schadeloosstelling bij heronteigening wegens een mogelijk ingetreden prijsstijging rekening worden gehouden bij aanvullende schadeloosstelling.

De Hoge Raad is nu aan zet om over de cassatieberoepen te oordelen, en zal daarbij de conclusie van de P-G in aanmerking nemen. Vooral zijn oordeel over de mogelijkheid van een belangenafweging ten aanzien van de keuzevrijheid van de onteigende is voor de terugvorderingspraktijk van belang. Wordt vervolgd…!

N.B. Wij hebben er al eerder op gewezen dat artikel 61 Ow met ingang van 31 maart 2010 is gewijzigd, in die zin dat de onteigenaar verplicht is om een “spontaan” aanbod tot teruglevering te doen, als de in art. 61 bedoelde situaties zich voordoen. De wet maakt daarbij geen onderscheid tussen situaties waarbij “onontkoombaar” een hernieuwde onteigening aan de orde zal zijn, en situaties waarbij daadwerkelijk onnodig is onteigend…