Het komt regelmatig voor dat een afwijking van het bestemmingsplan wordt vergund met de zogenaamde kruimelgevallenregeling. In een uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2706) heeft de Afdeling beoordeeld of het samenvoegen van twee panden vergunbaar is met de kruimelgevallenregeling, meer in het bijzonder de daarin opgenomen gebruikswijziging (artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor)).
Casus
Nieuwezijds is eigenaar van twee naast elkaar gelegen panden aan de Westermarkt in Amsterdam. In beide panden zijn horeca op de begane grond en woningen op de verdiepingen aanwezig. De vorige eigenaar heeft de panden een aantal jaar geleden zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning verbouwd en samengevoegd door op de eerste en tweede verdieping van de panden doorbraken te realiseren. Die samenvoeging van de panden is aan de voorzijde niet zichtbaar.
Nadat burgemeester en wethouders lucht hebben gekregen van de doorbraak en samenvoeging hebben zij Nieuwezijds aangekondigd een last onder dwangsom te zullen opleggen. Tegen deze vooraankondiging heeft Nieuwezijds een zienswijze ingediend, waarin tevens is verzocht om een omgevingsvergunning voor deze doorbraak en samenvoeging te verlenen.
In reactie op de opgelegde last onder dwangsom stelt Nieuwezijds vervolgens dat een vergunning van rechtswege is verleend, omdat niet tijdig zou zijn beslist op de in de zienswijze opgenomen aanvraag om een omgevingsvergunning. Vervolgens stelt Nieuwezijds beroep in tegen het uitblijven van de publicatie van de omgevingsvergunning.
Standpunt college
In de procedure stellen burgemeester en wethouders zich op het standpunt dat geen vergunning van rechtswege is verleend, omdat voor de doorbraak en de samenvoeging van de panden een uitgebreide omgevingsvergunning nodig is, die niet van rechtswege kan worden verleend. Volgens hen kan geen gebruik worden gemaakt van de gebruikswijziging van artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor.
Artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor maakt het mogelijk om een gebruikswijziging te vergunnen, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten.
Burgemeester en wethouders voeren aan dat van de gebruikswijziging geen gebruik kan worden gemaakt, omdat de gebouwen door de doorbraak zijn samengevoegd tot een groter gebouw waardoor het bouwvolume en de bouwoppervlakte van beide gebouwen is vergroot. De rechtbank is het met burgemeester en wethouders eens, maar de Afdeling niet.
Oordeel Afdeling
De Afdeling overweegt als volgt:
“De tekst van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor staat op zich niet in de weg aan het samenvoegen van twee panden, mits de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet worden vergroot. Onder de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume in de zin van deze bepaling wordt de omvang van het gebouwde verstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1345, onder 10.2.) Niet relevant is of de omvang van het gebruik naar oppervlakte of inhoud wijzigt. Vergroting van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor heeft dan ook slechts betrekking op een toename van de fysieke bebouwing.
Het samenvoegen van de bestaande panden Westermarkt 23 en 25 door het realiseren van doorbraken op de eerste en tweede verdieping betreft uitsluitend een inpandige ingreep. De oppervlakte en het volume van beide panden blijft ondanks deze ingreep gelijk. Gelet hierop leidt de samenvoeging, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet tot een vergroting van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume. Dat door de doorbraken toegang van het ene naar het andere pand ontstaat, leidt niet tot een ander oordeel. Geen grond bestaat voor het oordeel dat hoewel de gezamenlijke bebouwde oppervlakte en het bouwvolume gelijk blijven, toch sprake is van een vergroting als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het standpunt van het college dat deze bepaling reeds toepassing mist, omdat het gaat om apart van elkaar opgerichte gebouwen, die geen bouwkundige eenheid vormen, vindt geen grondslag in deze regeling. De toelichting bij dit onderdeel van het Bor biedt evenmin aanknopingspunten voor een dergelijke uitleg.”
[onderstreping DZ]
De Afdeling concludeert met andere woorden dat een louter inpandige doorbraak en samenvoeging van panden vergund kan worden met de gebruikswijziging, omdat die doorbraak en samenvoeging niet leiden tot een vergroting van de bebouwde oppervlakte en bouwvolume.
De Afdeling oordeelt vervolgens dat inderdaad – wegens het niet tijdig beslissen – een vergunning van rechtswege is ontstaan.
Observatie over vergunning van rechtswege
Een laatste observatie: de Afdeling oordeelt dat een vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat burgemeester en wethouders niet tijdig hebben beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze aanvraag was opgenomen in de zienswijze tegen de vooraankondiging om een last onder dwangsom op te leggen.
De Afdeling heeft om de praktijk van verstopte aanvragen tegen te gaan in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829) geoordeeld dat een aanvraag om een omgevingsvergunning altijd moet zijn opgenomen in een zelfstandig stuk.
“De Afdeling zal vanaf nu oordelen dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.”
Deze lijn is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1227). Voor een bespreking van deze uitspraken verwijs ik naar mijn eerdere kennisartikel.
In deze uitspraak komt deze nieuwe lijn in het geheel niet aan de orde. Wellicht omdat burgemeester en wethouders het standpunt dat het verzoek niet als aanvraag kon worden beschouwd, omdat het niet in een zelfstandig stuk was opgenomen, niet hebben ingenomen. Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling lijkt Nieuwezijds goed weg te zijn gekomen met het oordeel dat een vergunning van rechtswege is ontstaan!
