Terugvordering van GMO-subsidie voor agri-milieumaatregelen

In een uitspraak van 30 december 2014 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven ( CBB) beslist dat het Unierechtelijke rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel er aan in de weg staat dat met terugwerkende kracht forfaitaire standaardtarieven voor GMO-steun worden gewijzigd.

De casus

Verschillende producentenorganisaties in de sector groenten en fruit hadden voor 2010 en 2011 GMO-subsidie aangevraagd voor twee agri-milieumaatregelen (i) bevruchting door hommels en bijen en (ii) gebruik van geënt platmateriaal. De voor 2010 aangevraagde GMO-steun werd door het Productschap Tuinbouw (PT) toegekend, maar in 2012 vermeerderd met rente en in sommige gevallen ook met oplegging van een boete van de begunstigde producentenorganisaties teruggevorderd. De voor 2011 aangevraagde GMO-steun werd door het PT gedeeltelijk niet toegekend. In sommige gevallen kregen de producentenorganisaties die de GMO-steun voor 2011 hadden aangevraagd ook boete opgelegd.

Het PT stelde zich op het standpunt dat de uitgaven voor bevruchting door hommels en bijen niet subsidiabel waren omdat er geen aantoonbare meerkosten waren. Daarnaast waren de door de producentenorganisaties opgevoerde uitgaven voor het gebruik van geënt platmateriaal volgens het PT gedeeltelijk niet subsidiabel aangezien er ten onrechte geen rekening was gehouden met de meeropbrengsten.

De GMO-subsidie

Op grond van Verordening (Vo) 1234/2007 (thans vervangen door Vo 1308/2013) kunnen producentenorganisaties aanspraak maken op GMO-steun voor agri-milieumaatregelen. Het PT had in dit kader de uitgaven voor bevruchting door hommels en bijen en het gebruik van geënt platmateriaal als subsidiabel aangemerkt. Vo 543/2011 schrijft wel voor dat de subsidie in beginsel beperkt is tot de daadwerkelijk gemaakte kosten. Voor agri-milieumaatregelen mogen evenwel forfaitaire standaardtarieven worden vastgesteld. Ten aanzien van het gebruik van geënt platmateriaal had het PT dergelijke forfaitaire standaardtarieven vastgesteld.

Terugvordering

Vo 543/2011 bevat volgens het CBB voor begunstigden van GMO-subsidie een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting om onverschuldigd betaalde GMO-subsidie met rente terug te betalen en eventueel een boete op te leggen. Nu het gaat om rechtstreeks werkende dwingende bepalingen van Unierecht is een bevoegdheidsattributie door het nationale recht niet vereist. Het PT kon de besluiten tot terugvordering en gedeeltelijke weigering van GMO-subsidie derhalve baseren op Vo 543/2011.

Bevruchting door hommels en bijen

Het CBB stelt vast dat de uitgaven voor bevruchting door hommels en bijen terecht door het PT als niet-subsidiabel zijn aangemerkt. De producentenorganisaties hebben niet aangetoond dat zij extra kosten hebben gemaakt. De producentenorganisaties waren van mening dat het PT de GMO-subsidie desondanks niet kon terugvorderen, omdat zij er op mochten vertrouwen dat de uitgaven subsidiabel waren. Het PT had deze uitgaven aanvankelijk immers als subsidiabel aangemerkt. Onder verwijzing naar het Agroferm-arrest concludeert het CBB dat het beroep op het Unierechtelijke rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel niet opgaat, nu de producentenorganisaties duidelijk uit Vo 543/2011 hadden kunnen opmaken dat de slechts extra kosten subsidiabel waren.

Gebruik van geënt plantmateriaal

De GMO-subsidie die de producentenorganisaties hadden aangevraagd voor het gebruik van geënt plantmateriaal, was gebaseerd op door het PT vastgestelde forfaitaire standaardtarieven. Volgens het CBB staat Vo 543/2011 toe dat steun wordt toegekend op basis van een schatting van de kosten in plaats van op basis van een berekening van de daadwerkelijk gemaakte kosten. Indien een nationale autoriteit op basis van voortschrijdend inzicht tot een verfijning en/of wijziging van een forfait komt betekent dit niet zonder meer dat het eerder vastgestelde forfait in strijd was met Vo 543/2011. Zulks zelfs niet als het nieuwe forfait de daadwerkelijk gemaakte kosten preciezer benadert. De producentenorganisaties mochten daarom op de door het PT vastgestelde forfaitaire standaardtarieven vertrouwen. Op dit punt zijn de beroepen van producentenorganisaties dus gegrond.

Boete

Het CBB is van mening dat het PT weinig ruimte heeft bij het wel of niet opleggen van boetes. Vo 543/2011 schrijft immers voor dat een boete moet worden opgelegd als er sprake is van meer dan 3% verschil tussen de aangevraagde steun en de steun waar recht op bestaat. Daarvan kan slechts worden afgezien als de producentenorganisatie kan aantonen niet verantwoordelijk te zijn voor de opname van het niet-subsidiabele bedrag. Volgens de producentenorganisaties was hier sprake van aangezien zij er op mochten vertrouwen dat de uitgaven voor de bevruchting door hommels en bijen subsidiabel waren. Het CBB deelt deze mening niet. Het (gerechtvaardigd) vertrouwen is een ander begrip dan niet verantwoordelijk zijn in de zin van Vo 543/2011.

Commentaar

De onderhavige zaak laat weer eens zien dat producentenorganisaties een eigen verantwoordelijkheid hebben als zij een beroep doen op GMO-subsidie. Slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen zij erop vertrouwen dat de nationale autoriteiten de GMO-regels goed toepassen. Onjuiste toepassing van de GMO-regels kan er toe leiden dat GMO-subsidie met rente moet worden terugbetaald of niet wordt toegekend. Ook kan er mogelijk nog een boete worden opgelegd.

De uitspraak van het CBB ten aanzien van de subsidie voor het gebruik van geënt plantmateriaal is overigens wel opmerkelijk. In het kader van agri-millieumaatregelen komen enkel de extra kosten of gederfde inkomsten voor GMO-subsidie in aanmerking. Bij de berekening van deze kosten moet uitdrukkelijk rekening worden gehouden met de meeropbrengsten en de gerealiseerde besparingen. Dit is niet nieuw. Reeds in 1997 heeft de Commissie dit duidelijk te kennen gegeven. Door geen rekening te houden met de meeropbrengsten heeft het PT het forfaitaire bedrag voor het gebruik van geënt plantmateriaal onjuist berekend. Deze fout verbaast. De berekeningswijze staat namelijk ook in de uit 2008 daterende Nederlandse Nationale milieurichtlijnen voor de sector groenten en fruit. Het PT had dus beter kunnen weten. Gelet hierop had het CBB dus ook zomaar tot de conclusie kunnen komen dat het PT in strijd met een duidelijk Unierechtelijke bepaling heeft gehandeld.