Uitspraak hoger beroep cardiologen Ruwaard van Putten: Heeft inspecteur Gezondheidszorg wel of geen bevelsbevoegdheid tot het opleggen van een verkapt beroepsverbod?

Het zal weinigen zijn ontgaan dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 12 augustus jl. heeft geoordeeld dat de inspecteur voor de Gezondheidszorg (en later de minister van VWS) het voormalige Ruwaard van Putten Ziekenhuis in Spijkenisse een bevel ex artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet zorginstellingen heeft mogen geven om drie cardiologen geen zorg meer in het genoemde ziekenhuis te laten verlenen. Een ander – en vanuit juridisch opzicht minstens zo relevant – aspect van de uitspraak van de ABRvS heeft in de algemene berichtgeving helaas minder aandacht gekregen en zal mogelijk zelfs geheel aan de aandacht van de juridisch geïnteresseerde lezer zijn ontsnapt: de overweging van de ABRvS dat de bevelsbevoegdheid van de inspecteur voor de Gezondheidszorg niet mag worden gebruikt om zorgverleners een verkapt beroepsverbod op te leggen. In het onderhavige artikel zal ik dit aspect van de uitspraak van de ABRvS van 12 augustus jl. kort bespreken. De betreffende overweging van de ABRvS laat de lezer namelijk met meer vragen dan antwoorden achter.

Feiten
De feiten zijn grotendeels bekend: naar directe aanleiding van hoge sterftecijfers op de afdeling cardiologie van het Ruwaard van Putten Ziekenhuis is de inspecteur voor de Gezondheidszorg een onderzoek gestart, dat een aantal tekortkomingen in de in het Ruwaard van Putten Ziekenhuis verleende cardiologische zorg aan het licht heeft gebracht. De inspecteur voor de Gezondheidszorg heeft vervolgens het ziekenhuis een bevel in de zin van artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet zorginstellingen gegeven, inhoudende dat een drietal cardiologen met onmiddellijke ingang en voor de duur van zeven dagen geen zorg meer binnen het ziekenhuis mogen verlenen. De minister van VWS heeft het bevel vervolgens (eveneens op basis van artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet zorginstellingen) voor onbepaalde tijd verlengd. Een aantal maanden later (op 19 augustus 2013) heeft de minister de verlenging van het bevel met terugwerkende kracht per 24 juni 2013 beëindigd.

Oordeel ABRvS
De ABRvS oordeelt dat de situatie in eerste instantie “dermate ernstig en acuut” was dat “maatregelen moesten worden getroffen om het gevaar voor de veiligheid of de gezondheid te beëindigen”. Het bevel van de inspecteur en de verlenging van dit bevel door de minister zijn dan ook in beginsel gerechtvaardigd. Maar hiermee is de kous nog niet af.

De ABRvS oordeelt namelijk ook dat de minister het bevel had moeten beëindigen toen het “acute gevaar voor de patiëntveiligheid” was geweken. Artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet Zorginstellingen bepaalt namelijk dat een schriftelijk bevel in de zin van dat artikel slechts kan worden gegeven “indien het nemen van maatregelen in verband met gevaar voor de veiligheid of de gezondheid redelijkerwijs geen uitstel kan lijden”. Toen van een dergelijke situatie geen sprake meer was, bestond geen grond meer om het bevel te handhaven, aldus de ABRvS. Dit was, zo blijkt uit het oordeel van de Afdeling, reeds op 17 december 2012 het geval en niet pas op 24 juni 2013.

Nadere overwegingen
Juridisch interessant zijn vervolgens vooral de overwegingen (enigszins) ten overvloede die de ABRvS aan het zojuist genoemde oordeel wijdt. Volgens de ABRvS bood artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet de minister namelijk niet de bevoegdheid om het bevel te verlengen “met als doel de cardiologen voor onbepaalde tijd van hun beroep uit te sluiten en hen in die zin effectief een beroepsverbod op te leggen. Daarvoor staan hem, dan wel de inspecteur,” zo vervolgt de Afdeling, “een procedure in het kader van de Wet BIG dan wel andere procedures ter beschikking.”

De vraag is allereerst of de ABRvS hiermee in feite zegt dat de inspecteur en de minister slechts de verkeerde procedure hebben gevolgd, en dat ze, als ze de betreffende cardiologen (inderdaad) een “effectief beroepsverbod” voor onbepaalde tijd op hadden willen leggen, een procedure in het kader van de Wet BIG (of een andere procedure) hadden moeten bewandelen.

Deze vraag wordt des te klemmender als wordt bezien welke procedure(s) op grond van de Wet BIG de Afdeling op het oog zou kunnen hebben. Vermoedelijk doelt de Afdeling op de procedure van artikel 65 lid 6 van de Wet BIG: een spoedbehandeling van een zaak tegen een BIG-geregistreerd hulpverlener door een medisch tuchtcollege, indien de behandeling van de zaak “geen uitstel gedoogt zonder groot nadeel voor het belang van de bescherming van de individuele gezondheidszorg”. Vooralsnog bevat het sanctiearsenaal van de medisch tuchtcolleges echter niet de sanctie van het beroepsverbod. Mogelijk of waarschijnlijk wordt dit in de enigszins nabije toekomst anders, maar op dit moment staat de zwaarste tuchtrechtelijke sanctie – doorhaling van de inschrijving in het BIG-register – niet in de weg aan (bijvoorbeeld) het verrichten van voorbehouden handelingen in opdracht van een (nog) wél BIG-geregistreerde (zie artikel 35 lid 1 Wet BIG). Een procedure op grond van artikel 65 lid 6 van de Wet BIG kan op dit moment dus (nog) niet uitmonden in een beroepsverbod.

Het is echter ook mogelijk dat de ABRvS doelt op de bevoegdheid van de inspecteur voor de Gezondheidszorg om op grond van artikel 87a van de Wet BIG aan een BIG-geregistreerd hulpverlener een schriftelijk bevel op te leggen wegens niet naleving van artikel 40. In dit artikel is, kort samengevat en voor zover hier relevant, bepaald dat een BIG-geregistreerd hulpverlener zijn beroep op een zodanige wijze dient uit te oefenen dat sprake is van “verantwoorde zorg”. Indien de Afdeling echter artikel 87a van de Wet BIG op het oog heeft, is de vraag wat materieel het verschil zou moeten zijn tussen de bevoegdheid op grond van artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet Zorginstellingen en de bevoegdheid op grond van artikel 87a van de Wet BIG; met andere woorden: waarom artikel 87a van de Wet BIG wél en artikel 8 lid 4 van de Kwaliteitswet geen bevoegdheidsgrondslag zou bieden voor het opleggen van een verkapt beroepsverbod voor onbepaalde tijd.

Op deze vraag geeft de Afdeling helaas geen antwoord, evenmin als op de vraag welke “andere procedures” de inspecteur (en de minister) ter beschikking zouden staan om een “effectief beroepsverbod” af te dwingen. De lezer van de uitspraak van de ABRvS van 12 augustus jl. blijft dus met de prangende vraag achter waar nu de precieze grenzen liggen van de bevoegdheden van de inspecteur (en de minister) om hulpverleners voor onbepaalde tijd van de uitoefening van hun beroep uit te sluiten.