Verkoop van grond en staatssteun: Leiden laat zien hoe kan

In een beschikking van 21 maart 2012 is de Europese Commissie tot de conclusie gekomen dat de verkoop door de gemeente Leiden van een aantal historische panden aan een projectontwikkelaar staatssteunproof is.

De casus
De gemeente Leiden heeft in 2009 vier gebouwen en ondergrond, die lokaal bekend stonden als Vrijplaats Koppenhinksteeg, verkocht aan Atrium Vastgoedontwikkeling B.V. (Atrium) voor een bedrag van € 150.000,-. Aan het eind van de jaren zestig werd een groot deel van de panden gekraakt. Verschillende groeperingen, waaronder de Stichting Vrijplaats Koppenhinksteeg (SVK), hebben een deel van de panden in de loop der jaren wederrechtelijk gebruikt.

Tussen 2005 en 2008 probeerde de gemeente het wederrechtelijke gebruik van de panden te legaliseren door deze aan een woningcorporatie te verkopen, met de bedoeling dat deze de panden
zou renoveren en een deel van de ruimten aan de krakers zou verhuren. In verband hiermee werd door Immo Rijnstede B.V., een taxatierapport opgesteld (taxatiedatum 13 september 2007), waarin de waarde van de gebouwen op € 685.000,-- werd geraamd. De Gemeente en de woningcorporatie konden echter niet tot overeenstemming komen omdat de woningcorporatie de renovatiekosten te hoog vond. Hierop staakte de gemeente het legalisatieproces en besloot de panden via een uit twee fasen bestaande inschrijvingsprocedure te verkopen.

In de eerste fase van de inschrijvingsprocedure werden geïnteresseerde partijen verzocht een indicatieve bieding uit te brengen waarbij aan een aantal voorwaarden moest zijn voldaan. In de tweede fase van de procedure vonden verdere verkooponderhandelingen plaats tussen de Gemeente en de gegadigden die aan de biedingsvoorwaarden van de eerste fase voldeden. Deze gegadigden werden vervolgens verzocht een definitief bod uit te brengen.

Zowel Atrium als SVK namen aan de procedure deel. SVK voldeed echter niet aan de gestelde voorwaarden en werd dus niet toegelaten tot de tweede fase. Nadat de gemeente in de tweede fase onder andere had aangeboden om een bedrag van € 130.000,-- van de kosten voor asbestverwijdering en bodemsanering voor haar rekening te nemen, bood Atrium € 150.000,-- Dit bod, dat het hoogste bleek te zijn, werd door de gemeente geaccepteerd. SVK diende vervolgens een klacht in bij de Europese Commissie, stellende dat de verkoop aan Atrium niet staatssteunproof zou zijn.

De beoordeling
Er is op grond van artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) sprake van staatssteun indien (i) een of meerdere ondernemingen een (ii) voordeel krijgen dat (iii) door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd, (iv) waardoor de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt belemmerd.

De zaak spitst zich toe op twee elementen van de staatssteuntoets: is er sprake van een selectief voordeel en wordt de handel tussen de lidstaten belemmerd?

Voordeel
Ten aanzien van de verkoop van grond bepaalt de Mededeling verkoop van gronden en gebouwen dat in ieder geval geen sprake is van een voordeel indien (i) een openbare biedprocedure wordt gevolgd, of (ii) in geval van verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure, wanneer de grond voorafgaand aan de verkoop door een onafhankelijke taxateur wordt gewaardeerd.

De Commissie stelt vast dat de eerste fase van de verkoop voldoende openbaar was. De tweede fase was dit echter niet. Pas in deze fase bood de gemeente om een deel van de kosten voor asbestverwijdering en bodemsanering voor haar rekening te nemen. Vervolgens beoordeelt de Commissie de taxatie. De in 2007 uitgevoerde taxatie was niet meer actueel, met name vanwege veranderde marktomstandigheden. Aan de WOZ-waarde kwam ook geen betekenis toe, omdat deze waarde “nauwelijks verband houdt met de prijs die de panden bij verkoop zouden kunnen opbrengen en geen rekening houdt met vele factoren die van invloed zijn op de waarde”. Het feit dat de verkoop van grond niet in overeenstemming is met vorenbedoelde mededeling, wil volgens de Commissie nog niet zeggen dat er een voordeel wordt verschaft.

De Commissie is van mening dat Atrium wel degelijk de marktwaarde voor de vier panden met ondergrond heeft betaald. Hierbij houdt de Commissie nadrukkelijk rekening met het feit dat de ernstig verwaarloosde panden voor een deel nog werden gekraakt en niet voorafgaand aan de koop konden worden bezichtigd. Bovendien was er asbest aanwezig en was er sprake van bodemverontreiniging. Mogelijk heeft ook meegespeeld dat het Gerechtshof ‘s-Gravenhage in kort geding had geoordeeld dat er van staatssteun geen sprake was. Dat een uitspraak van een nationaal rechtscollege geen garantie voor een gelijkluidend oordeel van de Commissie is, laat een recent besluit van de Commissie over grondverkoop in Leidschendam zien.

Handel tussen de lidstaten
Of de handel tussen de lidstaten wordt belemmerd, laat de Commissie in het midden. Bij gebreke van een voordeel, hoeft de Commissie geen uitsluitsel te geven. Merkwaardig is wel dat de Commissie opmerkt dat Atrium slechts actief is in het westen en midden van Nederland en slechts zeven personen in dienst heeft. Eigenlijk is dit helemaal niet relevant. In diverse beschikkingen, zoals bijvoorbeeld de AZ-beschikking, stelde de Commissie dat de vastgoedmarkt een Europese, zo niet in ruimere zin een internationale markt is, waarop ontwikkelaars en investeerders uit verschillende lidstaten actief zijn. Verder heeft het Hof van Justitie onder andere in het Altmark arrest bepaald dat er “geen drempel of percentage [is] waaronder het handelsverkeer kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed”. Waarschijnlijk is er hier sprake van de spreekwoordelijk slip of the pen.