Verwachtingswaarde na eliminatie: het ‘voortbouwen op’ een concreet plan

De Hoge Raad heeft eerder bepaald dat bij eliminatie niet in het midden mag blijven welk plan het concrete plan voor het werk is. Dat betekent dat van elk planologisch (beleids)plan moet worden beoordeeld of al sprake was van of wordt voortgebouwd op een concreet plan voor het werk, zo bepaalt de Hoge Raad in een arrest van 14 april 2017. Lees meer…

Onteigening ten behoeve van de aanleg van de Rijksweg A4

Inleiding Eliminatie van het (bestemmings)plan waarvoor wordt onteigend is vooral van belang als sprake is van een verwachtingswaarde die de (veelal agrarische) gebruikswaarde overstijgt. Dat is het geval als de onteigende grond, de plannen voor (bijv.) de aanleg van de nieuwe weg weggedacht, naar verwachting zou zijn bestemd voor (bijv.) woningbouw of bedrijventerrein.

In het arrest over de A4 bij Steenbergen was het de vraag of sprake was van de verwachting dat het onteigende bedrijventerrein zou zijn geworden, waarbij de gedachte was dat de uitbreiding van het bedrijventerrein richting het onteigende nu juist een gevolg was van de aanleg van de weg, en dat die uitbreiding niet aan de orde zou zijn geweest als de A4 conform de oorspronkelijke, door de Raad van State afgeschoten plannen, ten oosten van Steenbergen zou zijn aangelegd.

Oordeel rechtbank: alle oude plannen waarin aanleg weg is opgenomen elimineren De rechtbank was bij het bepalen van de (verwachtings)waarde van een onteigend perceelsgedeelte ervan uitgegaan dat er géén sprake was van verwachtingswaarde. De rechtbank vond de beleidsplannen en -visies, waarop die verwachtingswaarde werd gebaseerd, niet geschikt voor het aannemen van verwachtingswaarde. De bewuste plannen waren elkaar opvolgende planologische documenten uit de jaren 2004-2014 waaruit volgens de onteigende de verwachting kan worden afgeleid dat het bedrijventerrein Reinierpolder in de richting van het onteigende zal worden uitgebreid. De rechtbank constateert dat in diezelfde plannen waaruit de verwachting van uitbreiding van het bedrijventerrein zou blijken, vanaf 2002 tot ca 2006 ook al rekening werd gehouden met de aanleg van een weg aan de westzijde van Steenbergen, en dat die aanleg vanaf maart 2007 definitief duidelijk was. Omdat bij de bepaling van een mogelijke verwachtingswaarde (de plannen voor) het werk waarvoor onteigend wordt, in casu de aanleg van de A4, moeten worden geëlimineerd, gaat de rechtbank uit van eliminatie van al die plannen. Zo komt de rechtbank uit bij de plannen uit de periode 2001/2002. En uit die oude plannen volgt dat (de onteigening weggedacht) de uitbreiding van het bedrijventerrein richting het westen en zuidwesten zou hebben plaatsgevonden, en níet in de richting van het perceel van de onteigende . De rechtbank was het dan ook met de deskundigen eens dat er op de peildatum in het geheel geen sprake was van verwachtingswaarde.

Hoge Raad: (voortbouwen op) concreet plan voor het werk? In cassatie komt de onteigende op tegen het oordeel van de rechtbank dat er op de peildatum geen verwachtingswaarde was. Volgens de onteigende waren de door deskundigen geëlimineerde plannen niet voldoende concreet om te mogen worden geëlimineerd.

De Hoge Raad geeft de onteigende gelijk. Volgens de Hoge Raad heeft de rechtbank het eliminatiebeginsel niet juist toegepast. De rechtbank heeft namelijk niet ten aanzien van (elk van) de door haar genoemde planologische stukken beoordeeld of er al sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.

Commentaar: ‘voortbouwen op’ is logische aanvulling Het oordeel van de Hoge Raad is een logisch vervolg op het door de Hoge Raad geschetste kader voor eliminatie. Enerzijds is er het bestemmingsplan. Als dat de vastlegging behelst van het concrete plan van het werk moet dit plan (althans moeten de daarin opgenomen voor- en nadelen van het werk) worden geëlimineerd. Anderzijds hebben we de algemene beleidsdocumenten die na eliminatie bij uitstek relevant blijven voor het ontwaren van een verwachtingswaarde. Maar wat te doen met de onderdelen in een algemeen beleidsdocument zoals een structuurvisie waarin de aanleg van een weg al wel wordt aangekondigd? Moet dan bij het beoordelen van de verwachtingswaarde (ook) worden uitgegaan van de verwachting van de weg (welke dan in de weg staat aan het aannemen van verwachtingswaarde vanwege de uitbreiding van het bedrijventerrein op het onteigende)? Naar ons oordeel maakt de toevoeging dat per document moet worden beoordeeld of dit het plan voor het werk betreft of daarop ‘voortbouwt’ duidelijk dat het feit dat een concreet plan (ook) is vastgelegd in een algemener beleidsplan zoals een structuurvisie (meestal vooruitlopend op het bestemmingsplan waarmee het plan daadwerkelijk planologisch wordt ingepast), niet in de weg staat aan eliminatie van dat plan (althans van de voor- en nadelen van het werk waarvoor wordt onteigend, nu zo’n beleidsplan in de regel een breder spectrum aan plannen zal beslaan). Als er maar wel voldaan is aan het criterium dat er sprake was van een concreet plan.

Op het punt van het concrete plan (maar ook overigens) is de conclusie van A-G van Oven voor het arrest A4 Steenbergen zeer lezenswaardig. Met verwijzing naar de noot van J.F. de Groot bij het arrest Zeeland, vindt de A-G dat het elimineren van de voorstadia van het uiteindelijke concrete plan voor het werk geen goed idee is, en stelt hij voor dat alleen dan onderdelen van gemeentelijke, provinciale en rijksbeleidsdocumenten die uitzicht bieden op de mogelijke aanleg van het werk moeten/mogen worden geëlimineerd als het plan voor het werk concreet is op het moment dat het beleidsdocument (met de verwijzing naar dat plan) tot stand komt. Daarmee blijft het dus aankomen op het bestaan van een concreet plan.

Verband tussen verwachte ontwikkeling en te elimineren plan voor het werk? De A-G snijdt ook nog een ander relevant aspect aan. Namelijk de vraag wat te doen als de verwachte ontwikkeling (in deze zaak de uitbreiding van het bedrijventerrein in de richting van het onteigende) een gevolg is van de plannen voor de weg? Het komt natuurlijk wel vaker voor dat de geplande aanleg van weg de aanleiding is om de grond gelegen tussen de bestaande bebouwing en de nieuwe weg dan ook meteen maar ‘op te vullen’ met een uitbreiding van bedrijventerrein of woningbouw. De A-G zegt hierover dat de ruimtelijke beleidsvisies met betrekking tot de uitbreiding van het bedrijventerrein niet kunnen gelden als het te elimineren plan voor het werk (immers de aanleg van de weg) of daarmee in verband staande overheidswerken. Met andere woorden die beleidsvisies, voor zover deze betrekking hebben op de verwachte lucratieve ontwikkeling, kunnen niet worden geëlimineerd. De A-G gaat er daarbij voor deze zaak vanuit dat voor zover in die beleidsvisies al is voorzien in het tracé van de A4, er waarschijnlijk geen verwachting kan worden ontleend op een toekomstige lucratieve bestemming voor het onteigende perceelsgedeelte. Dat lijkt ons juist: als de ontwikkeling of uitbreiding van het bedrijventerrein samenhangt met het plan voor de weg dan zal niet snel aannemelijk kunnen worden gemaakt dat de ontwikkeling van het bedrijventerrein zich –als de plannen voor de weg er niet zouden zijn geweest- ook zou hebben uitgestrekt tot de ondergrond van de weg. Het aannemen van verwachtingswaarde voor de ondergrond van de te elimineren weg stuit bij samenhangende ontwikkelingen dus af op het niet kunnen aanwijzen van een beleidsvisie waaruit blijkt dat de ondergrond van de weg ook zonder het plan voor de weg (op termijn) zou worden ontwikkeld tot bedrijventerrein. Waardevermeerdering overblijvende? De vraag blijft dan wel wat te denken van de waardevermindering of waardevermeerdering van het overblijvende. In de situatie dat de onteigende eigenaar is van de gronden waarop volgens dezelfde beleidsvisies de uitbreiding van het bedrijventerrein is geprojecteerd kan de situatie ontstaan dat er voor wat betreft de onteigende gronden geen sprake is van verwachtingswaarde (zodat de onteigende de agrarische gebruikswaarde krijgt vergoed) maar dat hij wel het profijt heeft van de verwachtingswaarde respectievelijk waardevermeerdering van zijn overige gronden. De A-G merkt hierover terecht op dat het overblijvende die verwachtingswaarde ook vóór de onteigening al had, zodat hier geen sprake is van een waardevermeerdering als gevolg van de onteigening.

Heeft u vragen over onteigening of gedoogplichten, dan wel over contracteren ter voorkoming van onteigening of een gedoogplicht? Belt u met Hanna Zeilmaker of Joske Hagelaars, specialisten onteigening bij Dirkzwager.