Voorwaarden voor de intrekking van een natuurvergunning én voor intern salderen is geen natuurvergunning vereist

Voorwaarden voor intrekking natuurvergunning

In de uitspraak komt een aantal grondslagen voor de intrekking van de aan de varkenshouder verleende natuurvergunning aan de orde, waaronder de gronden die zijn genoemd in artikel 5.4 lid 1 onder c en d. Deze gronden worden in dit kennisartikel buiten beschouwing gelaten.

De belangrijkste vraag is of artikel 5.4 lid 2 van de Wet natuurbescherming verplicht tot intrekking van een natuurvergunning.

In artikel 5.4 lid 2 van de Wet natuurbescherming is bepaald dat een natuurvergunning wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. In deze bepaling is volgens de Afdeling een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000 gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan kwalificeren als een passende maatregel, als bedoeld in artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn.

De vraag is vervolgens of in het kader van het treffen van zo’n passende maatregel moet worden overgegaan tot intrekking van een natuurvergunning. Dat is niet het geval. De Afdeling oordeelt namelijk dat het college beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die kunnen c.q. moeten worden getroffen. Dat betekent dat het bevoegd gezag moet beoordelen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen zullen worden getroffen.

Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige te treffen passende maatregel is, dan moet de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd. Indien de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet de enige te treffen passende maatregel is, dan betekent dat niet dat daartoe niet kan worden overgegaan, maar dan zal in het kader van de belangenafweging een rol moeten spelen dat er sprake is van een onherroepelijke natuurvergunning. Als het bevoegd gezag niet kiest voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning dan moet het bevoegd gezag in het besluit tot afwijzing van een verzoek tot intrekking of wijziging inzichtelijk maken op welke manier het dan wel invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen om  de achteruitgang van natuurwaarden tegen te gaan, bijvoorbeeld in de vorm van een pakket of programma. Het bevoegd gezag kan dat volgens de Afdeling doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

Voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op natuurwaarden die door een overbelasting van stikstof dreigen te verslechteren, betekent dit volgens de Afdeling dat het college, als het niet kiest voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning, niet kan volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het bevoegd gezag dient dan inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan een noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Een concretisering van de maatregelen, het tijdspad en uitspraak over de effectiviteit van de maatregel is dus nodig. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie dan kan het college daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstof reducerende maatregelen binnen een afzienbare termijn, dan komt intrekking of wijziging van een natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van een of meer andere natuurvergunningen nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekkingen of wijzigingen wel binnen een afzienbare termijn tot een relevante verbetering kunnen leiden.

De Afdeling komt in deze concrete zaak vervolgens tot het oordeel dat (1) er in dit geval sprake is van een grondslag voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning als bedoeld in artikel 5.4 lid 2 van de Wet natuurbescherming, omdat passende maatregelen vereist zijn om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. En (2) dat het verzoek tot afwijzing van het verzoek om intrekking gebrekkig is gemotiveerd omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen (nu niet wordt overgegaan tot intrekking van de natuurvergunning) getroffen zullen worden.

Interne saldering: geen natuurvergunning nodig

De Afdeling concludeert dan ook dat het besluit tot afwijzing van het verzoek tot intrekking van een milieuvergunning terecht is vernietigd. Interessant is vervolgens dat het weigeringsbesluit toch de eindstreep haalt, omdat de Afdeling de rechtsgevolgen daarvan in stand laat.

Daarvoor is van belang dat de natuurvergunning waarvan de intrekking is verzocht, in 2013 is verleend op basis van intern salderen. De natuurvergunning was verleend op grond van het feit dat er ten opzichte van de referentiesituatie (de vergunde depositie op de referentiedatum of de nadien lager vergunde depositie) sprake was van een afname van de stikstofdepositie. Daarmee is volgens de Afdeling sprake van een zogenoemde verslechteringsvergunning die vóór 1 januari 2021 vereist was voor activiteiten die geen significante gevolgen konden hebben voor een Natura 2000 gebied. Die (verslechterings)vergunningplicht is echter per 1 januari 2020 komen te vervallen.

Dat betekent dat met de intrekking van de vergunning voor een activiteit die nu niet meer vergunningplichtig is niet kan worden bewerkstelligd dat de activiteit niet alsnog wordt gerealiseerd. Om die reden komt de Afdeling tot het oordeel dat de intrekking van de vergunning niet als passende maatregel kan worden ingezet op grond van artikel 5.4 lid 2 Wet natuurbescherming en dat het bevoegd gezag een verzoek tot intrekking bij een nieuw te nemen besluit zou moeten afwijzen.

Interessant voor de praktijk zijn de overwegingen die de Afdeling wijdt aan haar beoordeling van het intern salderen (r.o. 17). Het gaat om de volgende overwegingen:

1. Voor de vraag of de wijziging of de uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, moet een vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of bij het ontbreken daarvan aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, te weten het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000 gebied (r.o. 17.2).
   
   
2. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen) dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft (r.o. 17.2).
   
   
3. Vóór 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig (r.o. 17.2).
   
   
4. De rechtspraak over intern salderen maakt dat in het licht van de op 1 januari 2020 gewijzigde vergunningplicht moet worden vastgesteld dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden niet langer vergunningplichtig zijn (r.o. 17.3).
   
   
5. Het toestemmingsregime van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn is niet van toepassing op de voortzetting of uitvoering van een project waarvoor toestemming is verleend voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd zolang sprake is van de voortzetting van een en hetzelfde project (r.o. 17.7).
   
   
6. Dat betekent niet dat op het moment dat geen sprake meer van de voortzetting van een en hetzelfde project wél een toestemming is vereist op grond van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn waarbij de gevolgen van de bestaande activiteit na wijziging of uitbreiding in zijn geheel passend worden beoordeeld. De Afdeling leidt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie (Stadt Papenburg en Grüne Liga) af dat op het moment waarop geen sprake meer is van voortzetting van een en hetzelfde project beoordeeld moet worden of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet onder artikel 6 lid 3 van het Habitatrichtlijn vallen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen kan hebben (r.o. 17.8).
   
   
7. De referentiesituatie mag betrokken worden bij de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de wijziging van een bestaande activiteit (= het project) significante gevolgen heeft (r.o. 17.9).
   
   
8. Bij die beoordeling dienen alle rechtstreekse gevolgen van het project, zowel de negatieve als de positieve, met uitzondering van de effecten van mitigerende maatregelen, betrokken te worden. Dat betekent dat in het geval waarin als onderdeel van het project wijzigingen worden aangebracht aan de bestaande - vergunde - activiteit, bijvoorbeeld de sloop van een stal of het aanbrengen van emissiearme voorzieningen, de positieve gevolgen daarvan afgezet mogen worden tegen de negatieve gevolgen van andere onderdelen van het project (r.o. 17.9).

Al met al is dit een voor de rechtspraktijk belangwekkende uitspraak. Niet alleen geeft de Afdeling inzicht in de voorwaarden voor de intrekking van een natuurvergunning en de vergunningplicht bij intern salderen.

Ook geeft de Afdeling aan hoe moet worden omgegaan met activiteiten die vóór de referentiedatum zijn vergund en nadien worden gewijzigd. Kort gezegd ligt dan alleen voor of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben (de bestaande activiteit zelf hoeft niet passend beoordeeld te worden). Bij de beoordeling of de wijziging leidt tot significante gevolgen mag de referentiesituatie (die wordt ontleend aan een verleende vergunning vóór de referentiedatum) betrokken worden.