Wie is belanghebbende bij exploitatieplan?

Onlangs heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan waarin nader is uitgewerkt welke partijen beroep in kunnen stellen tegen (onderdelen van) een exploitatieplan. De uitspraak is van belang voor partijen die bezwaren hebben tegen het exploitatieplan en voor gemeenten die zich geconfronteerd zien met dergelijke bezwaren.

Volgens de Wet ruimtelijke ordening die op 1 juli 2008 in werking is getreden moet een gemeenteraad die een bestemmingsplan vaststelt waarin – kort gezegd – bouwmogelijkheden zijn opgenomen, tegelijkertijd een exploitatieplan vaststellen. Aan de hand van dat exploitatieplan moeten B&W vervolgens bij de afgifte van bouwvergunningen een exploitatiebijdrage opleggen aan de vergunninghouder. De bedoeling van dit stelsel is dat de kosten van een gemeente die voortvloeien uit de vaststelling van een bestemmingsplan met bouwmogelijkheden worden verhaald op degenen die bij die bouwmogelijkheden zijn gebaat. De hoogte van de bijdrage die kan worden opgelegd is afhankelijk van het exploitatieplan. Om die reden kan er beroep worden ingesteld tegen het exploitatieplan. Maar dat kan niet door iedereen. Alleen belanghebbenden kunnen beroep instellen. De Wet ruimtelijke ordening bepaalt daarover, dat degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied, of die eigenaar is van gronden in het exploitatiegebied, in ieder geval belanghebbende is.

In zijn uitspraak van 15 februari 2012 bepaalde de Raad van State, dat het daarbij niet uitmaakt of op de gronden van die eigenaar in het nieuwe bestemmingsplan een bouwbestemming komt te rusten. De wet bepaalt nu eenmaal dat eigenaren belanghebbenden zijn.

Daarnaast bracht de Raad van State een nieuw onderscheid aan. Een exploitatieplan bevat niet alleen een grondexploitatie die de basis vormt voor kostenverhaal; in een exploitatieplan kunnen ook regels worden opgenomen over een tijdvak waarbinnen de exploitatie van de gronden zal plaatsvinden of een fasering van de uitvoering van werken, maatregelen en bouwplannen. In het exploitatieplan “Waterdunen”, vastgesteld door Provinciale Staten van Zeeland, kwam een dergelijke fasering voor. Een aantal pachters maakte bezwaar tegen de financiële gevolgen van die fasering. Zij waren geen eigenaren van gronden in het exploitatiegebied. De Raad van State overwoog, dat een fasering die is vastgelegd in de voorschriften bij het exploitatieplan (in de termen van de wet: de exploitatieplanregels) niet alleen financiële maar ook ruimtelijke gevolgen kan hebben. Een dergelijk voorschrift kan dan immers reden zijn voor de weigering van een bouwvergunning. Om die reden bepaalde de Raad van State dat een fasering die in een exploitatieplanregel is opgenomen, zich vanwege haar gevolgen zodanig van de onderdelen van het financiële deel van het exploitatieplan onderscheidt, dat zij als een van het financiële deel te onderscheiden besluitonderdeel moet worden aangemerkt. Dat heeft tot gevolg dat degene die belanghebbende is bij een fasering die is opgenomen in exploitatieplanregels, als belanghebbende bij dat besluitonderdeel kan worden aangemerkt. Dat betekent nog niet automatisch dat hij ook als belanghebbende bij het financiële deel van het exploitatieplan kan worden aangemerkt.

Omdat de betreffende pachters alleen beroep hadden ingesteld tegen het financiële deel van het exploitatieplan, werden zij alsnog niet ontvankelijk verklaard.

De uitdrukkelijke vaststelling dat een fasering in een exploitatieplan die is vastgelegd in exploitatieplanregels als een apart besluitonderdeel moet worden aangemerkt, moet voortaan in het oog worden gehouden bij beroepen tegen een exploitatieplan. Voor degene die opkomt tegen het exploitatieplan betekent dit, dat hij duidelijk moet aangeven tegen welk onderdeel hij bezwaar heeft en waarom hij belanghebbende bij dat onderdeel is. Voor het overheidsorgaan dat een exploitatieplan vaststelt betekent deze uitspraak dat zij per appellant moet beoordelen tegen welk besluitonderdeel nu precies wordt geageerd en of de appellant voldoet aan de vereisten om belanghebbenden te zijn tegen dat besluitonderdeel.