Artikel 15.1 Toepassingsbereik

Eerste lid

Hiervoor is al uitvoerig ingegaan op de betekenis van artikel 15.1 voor het systeem van nadeelcompensatie op grond van dit wetsvoorstel. Op deze plek wordt de keuze voor de afzonderlijke schadeoorzaken toegelicht die in artikel 15.1 zijn opgenomen. De (regels in) besluiten of maatregelen die in artikel 15.1, eerste lid, worden genoemd, hebben met elkaar gemeen dat zij rechtstreeks werkende rechten en verplichtingen voor burgers of bedrijven bevatten of rechtstreekse gevolgen voor hen hebben. Instructieregels van het Rijk of de provincie betreffen doorgaans een deelaspect van de fysieke leefomgeving, hebben geen rechtstreeks werkende gevolgen voor burgers en bedrijven en zijn om die reden niet als schadeoorzaak aangewezen. Instructieregels van het Rijk of de provincie die zich richten tot gemeenten moeten door het gemeentebestuur worden verwerkt in het omgevingsplan na een integrale en lokale afweging. Regels die burgers niet rechtstreeks binden, maar ook andere instrumenten uit de wet die burgers niet binden, zoals een omgevingsvisie, zijn niet aangewezen als schadeoorzaak in artikel 15.1. Pas nadat besluiten zijn genomen of regels zijn vastgesteld waarin visies, programma’s en instructieregels zijn verwerkt, kan worden vastgesteld wat de omvang van eventuele schade is als gevolg van die besluitvorming. In vrijwel alle geldende regelingen worden besluiten met rechtsgevolgen voor burgers en bedrijven als schadeoorzaak aangewezen, vergelijk bijvoorbeeld artikel 26 van de Ontgrondingenwet, artikel 22 van de Tracéwet, de artikelen 15.20 en 15.21 Wm en artikel 6.1 Wro.

Wat betreft de afzonderlijke schadeoorzaken die in artikel 15.1 zijn aangewezen, wordt het volgende overwogen. Artikel 15.1, eerste lid, wijst niet alle regels in een omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening of algemene maatregel van bestuur aan, maar alleen de regels over activiteiten die rechtstreekse rechten of verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten. Daar waar bijvoorbeeld in de onderdelen c en e van het eerste lid, regels als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, worden aangehaald, moeten daar overigens ook maatwerkregels onder worden verstaan. Dat zijn ook regels over activiteiten. Voor de goede orde wordt in dit verband opgemerkt dat tot regels in een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3 die in artikel 15.1 zijn aangewezen, ook regels als bedoeld in de artikelen 4.20 tot en met 4.29 behoren.

In artikel 2.39 is de leggerplicht opgenomen zoals die nu is geregeld in de Waterwet. De legger als bedoeld in artikel 2.39 heeft echter geen rechtstreeks werkende gevolgen voor burgers en bedrijven en is om die reden niet als schadeoorzaak aangewezen. De veroorzaakte schade als gevolg van de legger valt daarom niet onder de reikwijdte van afdeling 15.1.

De legger die op grond van artikel 2.39 wordt vastgesteld, is overigens een andere leggerplicht dan waarin artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet voorziet. In de Waterschapswet gaat het om de zogenaamde onderhoudslegger, te weten een register van onderhoudsverplichtingen en onderhoudsplichtigen. Nu de Waterschapswet niet opgaat in de Omgevingswet, is afdeling 15.1 niet van toepassing op een aanvraag om schadevergoeding bij schade die mogelijk het gevolg is van een legger die op grond van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet is vastgesteld.

Peilverhogingen of -verlagingen gelden evenmin als afzonderlijke schadeoorzaak.

Een peilbesluit dat deze activiteiten mogelijk maakt, is wel als schadeoorzaak aangewezen. Dat betekent dat alleen op grond van het peilbesluit een aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan en niet op grond van de feitelijke peilwijzigingen die soms wel dagelijks worden uitgevoerd. Toekomstige inkomensschade als gevolg van peilverhogingen of -verlagingen kan aan de hand van een kapitalisatiemethode worden vastgesteld.

In de limitatieve opsomming is ook het treffen van een maatregel als bedoeld in artikel 19.15 als afzonderlijke schadeoorzaak aangewezen. Het gaat hierbij om het treffen van een maatregel, waarvoor geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb wordt genomen, die mogelijk wel tot schade kan leiden. Gedacht kan worden aan het als noodmaatregel openzetten van een stuw in een gebied dat niet als bergingsgebied is aangewezen.

Als schadeoorzaak zijn ook programma’s opgenomen die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Het gaat hier bijvoorbeeld om het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming, dat als verplicht programma terugkomt onder de Omgevingswet.

Artikel 15.1 zal nog worden aangevuld met besluiten waarvoor een grondslag wordt opgenomen in een of meer van de Aanvullingswetten. Naar verwachting zal deze aanvulling vooral betrekking hebben op besluiten op grond van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Het zal daarbij in ieder geval gaan om een besluit tot het beperken of verbieden van de toegang tot een natuurgebied. Het aanschrijvingsbesluit en het instellen van een kapverbod uit de Wet natuurbescherming komen in de Omgevingswet terug via de instrumenten maatwerkvoorschrift en maatwerkregel.

Artikel 15.1 zal mogelijk ook worden aangevuld met regels in een ministeriële regeling op grond van de Omgevingswet als die regeling rechtstreekse rechten of verplichtingen voor burgers en bedrijven bevat of rechtstreeks gevolgen voor hen heeft.

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat als voor een activiteit op grond van een regel in een omgevingsplan, in een omgevingsverordening, in een waterschapsverordening of op grond van de Omgevingswet een omgevingsvergunning is vereist, de omgevingsvergunning het exclusieve schadeveroorzakende besluit is.

In lijn met de Omgevingswet is het begrip «activiteit» in het voorstel voor artikel 15.1, tweede lid, feitelijk van aard en slaat het dus op de activiteit die een initiatiefnemer verricht of wil gaan verrichten. Verder is met de woorden die activiteit tot uitdrukking gebracht dat schadeoorzaken niet oneigenlijk worden vermengd. Als voor het verrichten van een activiteit zowel een vergunning voor het kappen van een boom, als een vergunning voor het maken van een uitweg is vereist, en deze vergunningen worden afzonderlijk verleend, dan leidt artikel 15.1, tweede lid, er niet toe dat de vergunning voor het kappen van de boom de schadeoorzaak is voor het maken van de uitweg of andersom.

Het tweede lid wijst daarmee de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit als exclusieve schadeoorzaak aan, ook in het geval dat op die activiteit regels van toepassing zijn. Bij de vergunning wordt (uiteindelijk) de toestemming gegeven om de activiteit uit te voeren. Vanaf dat moment is voldoende aannemelijk dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en kan de schade als gevolg van die vergunde activiteit worden begroot.

Artikel 15.1, tweede lid, kan zowel op directe als indirecte schade van toepassing zijn. Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (ook wel bekend als een aanlegvergunning). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan, maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt.

Het omgevingsplan is wel het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie aan een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd), aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning.

Derde lid

Op grond van artikel 5.52, eerste lid, zoals dat lid door dit wetsvoorstel wordt gewijzigd, wijzigt het projectbesluit het omgevingsplan met regels die nodig zijn voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het betrokken project. Het derde lid van artikel 15.1 stelt zeker dat het projectbesluit ten opzichte van het omgevingsplan als exclusieve schadeoorzaak geldt voor de activiteiten die daarbij mogelijk worden gemaakt. Als voor de aanwijzing en de inrichting van een bergingsgebied een projectbesluit wordt genomen, is dus het projectbesluit de schadeoorzaak en niet het omgevingsplan waarin de aanwijzing en inrichting is vastgelegd. Als echter wordt volstaan met de aanwijzing van het bergingsgebied in een omgevingsplan of een verordening van het waterschap, dan is het omgevingsplan of de verordening de schadeoorzaak.

Voor de goede orde wordt hier opgemerkt dat de artikelen 15.3 en 15.4 niet op het projectbesluit van toepassing zijn. Mogelijke schade als gevolg van het projectbesluit wordt vastgesteld aan de hand van een vergelijking tussen het regime dat geldt vóór het nemen van een projectbesluit en daarna. Artikel 15.1, derde lid, regelt alleen de exclusiviteit van het projectbesluit als schadeoorzaak.

Het derde lid voorkomt dat een aanvraag om schadevergoeding moet worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders voor zover het projectbesluit met het omgevingsplan in strijd is. Het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld, is dus bevoegd om te beslissen op een aanvraag om schadevergoeding als gevolg van een projectbesluit, ongeacht de vraag of het projectbesluit het omgevingsplan wijzigt.

Wat betreft de vaststelling van de schade als gevolg van een projectbesluit en het moment dat een aanvraag om schadevergoeding kan worden ingediend, wordt het volgende opgemerkt.

Een benadeelde kan een aanvraag om schadevergoeding als gevolg van een projectbesluit indienen vanaf het moment dat het projectbesluit in werking is getreden. Verder kan aan artikel 4:126, eerste lid, Awb worden ontleend dat om vergoeding van schade kan worden gevraagd als deze op basis van het besluit kan worden begroot (bijvoorbeeld bij waardevermindering van een onroerende zaak) of daarna, als de schade als gevolg van een projectbesluit is opgetreden (bijvoorbeeld in geval van tijdelijke inkomensschade). Dat heeft te maken met het type schade dat optreedt door het projectbesluit en de gevolgen van een projectbesluit.

Door projectbesluiten kunnen uiteenlopende vormen van schade ontstaan. Zo kan het gaan om blijvende of tijdelijke inkomensschade of om waardevermindering van een onroerende zaak. Als het gaat om waardevermindering van een onroerende zaak, dan wordt de schade in ieder geval bepaald aan de hand van de maximale invulling van de regels uit het projectbesluit. De schade wordt begroot aan de hand van een vergelijking van de juridisch maximaal toegestane situatie direct voor de inwerkingtreding van het projectbesluit met de maximale invulling van het projectbesluit direct na de inwerkingtreding, zij het dat de vergelijking wordt toegesneden op het concrete project dat de schade veroorzaakt. Wat betreft geluidproductieplafonds bij een weg bijvoorbeeld, wordt beoordeeld wat het maximale gebruik van een weg kan zijn in vergelijking met het juridisch regime voordat het projectbesluit de weg toestond. De waarde van een onroerende zaak kan verder ook beïnvloed worden door het feitelijke project dat wordt toegestaan in het projectbesluit, zoals de gevolgen voor de situeringswaarde van de onroerende zaak. Die feitelijke gevolgen worden meegenomen in de schadeberekening, voor zover deze aan het projectbesluit redelijkerwijs kunnen worden toegerekend.

Blijvende inkomensschade, bijvoorbeeld vanwege een permanente wegafsluiting, kan in voorkomende gevallen worden vastgesteld ten tijde van de inwerkingtreding van het besluit. Dat kan ook met inbegrip van peildata na de inwerkingtreding, eventueel met een kapitalisatiefactor. Vergeleken wordt dan het inkomen van een benadeelde voor en na het projectbesluit, aan de hand van de juridisch geldende regels voor en na het projectbesluit.

Inkomensschade kan ook tijdelijk zijn, doorgaans door het deel van het projectbesluit dat geldt als omgevingsvergunning(en) of door de feitelijke uitvoering van het projectbesluit. Deze schade kan nog niet worden vastgesteld direct na inwerkingtreding van het besluit. Vanwege het feit dat de peildata uiteenlopend kunnen zijn, worden hier geen regels over gegeven. De schadeberekening volgt de huidige praktijk.