Artikel 18.2 Toedeling handhavingstaak

1. Als sprake is van een activiteit waarvoor op grond van paragraaf 4.1.1 algemene regels zijn gesteld, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het op grond van paragraaf 4.1.3 voor die activiteit bevoegde gezag.

2. Als sprake is van een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het op grond van paragraaf 5.1.2 voor die omgevingsvergunning bevoegde gezag.

3. Voor zover een projectbesluit geldt als omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit als bedoeld in artikel 5.52, tweede lid, onder a, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het bestuursorgaan datihet projectbesluit heeft vastgesteld.

4. Voor een gedoogplicht als bedoeld in hoofdstuk 10 berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak uitsluitend bij een bestuursorgaan voor zover bij algemene maatregel van bestuur die taak aan dat bestuursorgaan is opgedragen.

5. In de overige gevallen berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het college van burgemeester en wethouders.

6. Bij algemene maatregel van bestuur kan, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, de bestuursrechtelijke handhavingstaak aan een ander bestuursorgaan worden opgedragen.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr 3, p. 286-287)

Artikel 18.2 ondergaat een aantal wijzigingen. De wijzigingen zien op aanvullingen, wijzigingen en redactionele verbeteringen. De wijzigingen worden hieronder nader toegelicht. Daarnaast gaat deze toelichting in op de wijze waarop andere, nieuwe bepalingen, hoewel niet expliciet genoemd in de tekst van de wet, doorwerken in artikel 18.2.

Doorwerking flexibiliteitsregeling en «eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag regeling» bij handhaving

Naar aanleiding van het eerder in dit wetsvoorstel voorgestelde artikel 4.13a (flexibiliteitsregeling) wordt opgemerkt dat deze regeling evenals de al bestaande flexibiliteitsregeling in artikel 5.16 een doorwerking krijgt in artikel 18.2. Artikel 4.13a (nieuw) maakt immers deel uit van de in het eerste lid van artikel 18.2 genoemde paragraaf 4.1.3. Hetzelfde geldt voor artikel 5.16, dat deel uitmaakt van de in het tweede lid genoemde paragraaf 5.1.2. De flexibiliteitsregeling voor het uitoefenen van bevoegdheden is dus ook van toepassing op de handhavingstaak zonder dat dit verder een wijziging van of expliciete bepaling in artikel 18.2 vergt. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat dit ook geldt voor de in artikel 5.13 opgenomen «eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag regeling», welk artikel ook deel uitmaakt van paragraaf 5.1.2.

Doorwerking bevoegdheidstoedeling bij grensgevallen (geheel of in hoofdzaak-criterium)

Min of meer hetzelfde kan worden opgemerkt voor de bevoegdheidstoedeling bij grensgevallen. Het kan voorkomen dat te handhaven activiteiten de territoriale begrenzing van een bestuursorgaan overschrijden. Voor dergelijke grensgevallen wordt in de huidige wet- en regelgeving (Wabo, Wm, Besluit omgevingsrecht) en in de Omgevingswet (artikelen 5.11, 5.14, 5.44, 16.54, 16.66 en 16.72) gewerkt met het criterium «geheel of in hoofdzaak». Voor de aanwijzing van de handhavingstaak werkt dit in hoofdstuk 5 bij de omgevingsvergunning en het projectbesluit gebruikte criterium door in het tweede en derde lid van artikel 18.2 zonder dat dit een expliciete bepaling vergt. Voor de aanwijzing van de handhavingstaak voor de naleving van algemene regels ontbreekt dit criterium weliswaar in de Omgevingswet zelf, maar komt dit criterium expliciet terug in (afdeling 2.2 van) het Besluit activiteiten leefomgeving.

Eerste en tweede lid

Uit oogpunt van consistentie binnen de Omgevingswet wordt in de eerste twee leden «bij of krachtens» vervangen door: op grond van.

Derde lid

Voorgesteld wordt de tekst van het derde lid te verduidelijken met een uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 5.52, tweede lid, onder a. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet wordt duidelijk toegelicht welk bestuursorgaan belast is met de handhaving van het projectbesluit:

«Voor zover het projectbesluit geldt als omgevingsvergunning voor de in het projectbesluit aangegeven activiteiten, is het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft genomen, ook bevoegd gezag voor toezicht op en handhaving van de daaraan verbonden voorschriften. Daar waar wordt afgeweken van het door het projectbesluit gewijzigde omgevingsplan, geldt dit als een handelen zonder vergunning of in strijd met het omgevingsplan en is het regulier bevoegd gezag belast met toezicht en handhaving.» (voetnoot: Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 180 en blz. 583)

Om deze bedoeling duidelijker uit te laten komen in de tekst van het derde lid van artikel 18.2, wordt die tekst gewijzigd.

Voor de besluiten, bedoeld in artikel 5.52, tweede lid, onder b, die worden aangewezen in het Omgevingsbesluit, geldt deze bevoegdheidstoedeling overigens niet. Die aanwijzing ziet op besluiten in het kader van (verkeers)wegen (verkeersbesluiten, onttrekking van een weg aan de openbaarheid). Voor zover dit type besluiten handhaving vergt, berust die bevoegdheid bij de voor de verkeers- en wegenwetgeving bevoegde instanties, niet bij het bestuursorgaan dat het projectbesluit vaststelt.

Vierde, vijfde en zesde lid

Voorgesteld wordt de tekst van het vierde lid te wijzigen en het artikel aan te vullen met twee nieuwe leden. De eerste drie leden van het artikel bepalen bij welk bestuursorgaan de bestuursrechtelijke handhavingstaak berust voor de hoofdstukken 4 (algemene regels) en 5 (omgevingsvergunning, vergunningdeel van het projectbesluit). Het huidige vierde lid heeft betrekking op «de overige gevallen». Voorgesteld wordt allereerst om een nieuw (vierde) lid in te voegen dat een grondslag bevat om de handhaving van gedoogplichten te regelen bij algemene maatregel van bestuur. Deze grondslag krijgt zijn uitwerking in hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit. Door invoeging van dit nieuwe lid wordt voorkomen dat het college van burgemeester en wethouders een verzoek tot handhaving kan krijgen dat ziet op een gedoogplicht opgelegd door een ander bestuursorgaan. Gedoogplichten vallen dus uitdrukkelijk niet onder de «overige gevallen» van het volgende lid.

Vervolgens wordt voorgesteld de huidige formulering van het vierde lid (vijfde lid, nieuw) te verduidelijken. Het nieuwe vijfde lid bevat als hoofdregel de zogenaamde «restbevoegdheid» voor het college van burgemeester en wethouders («in overige gevallen») (voetnoot: Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 583). In overeenstemming met de redactie van andere artikelen in de Omgevingswet wordt de toevoeging «van de gemeente waarbinnen de activiteit geheel of in hoofdzaak wordt verricht» geschrapt. Dat spreekt immers vanzelf. Dit lid zou zonder verdere wijziging niet alleen de hoofdregel voor de resterende hoofdstukken van de Omgevingswet bevatten, maar meteen ook een uitzonderingsbepaling («tenzij …»). Die uitzonderingsmogelijkheid is ongeclausuleerd, waarmee de deur lijkt te worden opengezet om bij algemene maatregel van bestuur veelvuldig van de bij wet in formele zin gegeven hoofdregel af te kunnen wijken. Om dit bezwaar weg te nemen, wordt deze ongeclausuleerde tenzij-bepaling geschrapt en vervangen door een aanvullend (zesde) lid, waarin die uitzonderingsmogelijkheid expliciet wordt begrensd door het in acht nemen van de algemene criteria voor de verdeling van taken en bevoegdheden in artikel 2.3. Met inachtneming van die criteria wordt in het Omgevingsbesluit de handhavingstaak voor specifieke onderdelen toegedeeld. Zo zal de handhaving van specifieke regelgeving uit het oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden belegd bij bijvoorbeeld een landelijke inspectiedienst. Hierbij kan gedacht worden aan de handhaving van regels over energielabels en aircosystemen, afkomstig uit de richtlijn energieprestatie gebouwen. Het gaat dan met name om handhaving van het voorschrift dat bij verkoop en verhuur van een gebouw een geldig energielabel wordt verstrekt aan de koper of nieuwe huurder, dat de certificering van gegevens op basis waarvan energielabels voor woningen worden vastgesteld plaatsvindt volgens de vereiste methode, dat keuringen van airconditioningsystemen plaatsvinden volgens de vereiste methode, dat degenen die de keuringen doen gediplomeerd zijn, dat energielabels worden geafficheerd in grotere publieke gebouwen.

De meeste gegevens die nodig zijn voor toezicht en handhaving van deze voorschriften worden niet op gemeentelijk maar op nationaal niveau bijgehouden. Zo wordt voor de handhaving van het overhandigen van een energielabel bij verkoop of verhuur van een gebouw gebruik gemaakt van gegevens van het Kadaster. Handhaving op gemeentelijk niveau zou inefficiënt zijn en tot hogere bestuurslasten leiden. Iedere gemeente zou dan steeds de gegevens voor de handhaving moeten opvragen.

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat de formulering «in overige gevallen» niet de strekking heeft dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak geldt voor de volledige Omgevingswet. De eerste drie leden van artikel 18.2 zien op de hoofdstukken 4 en 5, waarin en op grond waarvan allerlei activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving worden gereguleerd. Niet alle bij of krachtens de Omgevingswet gereguleerde onderwerpen hebben rechtstreeks betrekking op dit soort «activiteiten», zoals artikel 1.2 al meteen duidelijk maakt: de Omgevingswet gaat niet alleen over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving, maar ook over de fysieke leefomgeving zelf. Dus bevatten ook niet alle hoofdstukken van de Omgevingswet regels over activiteiten, die net als de bij of krachtens de hoofdstukken 4 en 5 gestelde regels voor activiteiten bestuurs- of strafrechtelijke handhaving vergen. In de naleving van die regels is op een andere wijze voorzien. Denk bijvoorbeeld aan de omgevingswaarden of instructieregels (hoofdstuk 2), de programma’s (hoofdstuk 3) en grondexploitatie (hoofdstuk 12). Met de formulering «in overige gevallen» is dus niet beoogd het college van burgemeester en wethouders of een ander bestuursorgaan een handhavingstaak te geven voor al dergelijke onderwerpen die geen (bestuursrechtelijke) handhaving vergen.

Een voorbeeld van een onderwerp dat weliswaar geen «activiteit met gevolgen voor de fysieke leefomgeving» is, maar wel handhaving vergt, zijn de gedoogplichten als bedoeld in hoofdstuk 10. Voorgesteld wordt hiervoor een uitdrukkelijke bepaling op te nemen, zodat de gedoogplichten niet tot de «overige gevallen» worden gerekend (zie hierboven).

Een ander voorbeeld van een onderwerp dat weliswaar geen «activiteit met gevolgen voor de fysieke leefomgeving» is, maar wel handhaving vergt, is het zwemverbod op grond van artikel 2.38 van de Omgevingswet.

Oorspronkelijke wettekst

1. Als sprake is van een activiteit waarvoor op grond van paragraaf 4.1.1 algemene regels zijn gesteld, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het bij of krachtens paragraaf 4.1.3 voor die activiteit aangewezen bevoegd gezag.

2. Als sprake is van een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het bij of krachtens paragraaf 5.1.2 voor die omgevingsvergunning aangewezen bevoegd gezag.

3. Als sprake is van een projectbesluit berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het bestuursorgaan dat dit besluit heeft vastgesteld.

4. In de overige gevallen berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarbinnen de activiteit geheel of in hoofdzaak wordt verricht, tenzij die taak bij algemene maatregel van bestuur is opgedragen aan een ander bestuursorgaan.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 583)

Voor de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt aangesloten bij de bevoegdheidstoedeling in de hoofdstukken 4 en 5 van dit wetsvoorstel (zie het eerste, tweede en derde lid).

Voor een uitgebreide toelichting op de aanwijzing van het bevoegd gezag voor de algemene regels en de omgevingsvergunning wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting bij die hoofdstukken. Voor een uitgebreide toelichting op de aanwijzing van het bevoegd gezag voor de algemene regels en de omgevingsvergunning wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op paragraaf 4.1.3. Volledigheidshalve wordt bij het derde lid opgemerkt dat het projectbesluit een eigenstandige rechtsfiguur is die tevens als omgevingsvergunning kan gelden. Handhaving van een projectbesluit omvat dus automatisch ook het handhaven van onderdelen van het besluit die gelden als omgevingsvergunning. Het deel van het projectbesluit dat wijzigingen aanbrengt in het omgevingsplan is evenwel van een andere orde: hiervoor is het gemeentebestuur bevoegd gezag net als nu bij het inpassingsplan. Aanvullend bevat het vierde lid de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak voor alle overige gevallen. Die «restcategorie» betreft allereerst de (vele) activiteiten waarvoor algemene regels zijn gesteld krachtens paragraaf 4.1.1, maar waarvoor geen meldingsplicht geldt of geen mogelijkheid bestaat om maatwerkvoorschriften te stellen of toestemming op aanvraag te verlenen voor een gelijkwaardige maatregel.

Verder bevat deze «restcategorie» een aantal specifieke gevallen waarvoor bestuursorganen van waterschappen, provincies en het Rijk als bevoegd gezag worden aangewezen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de handhaving van EU-verordeningen, zoals de PRTR-verordening en de Verordening Bouwproducten. Voorts valt ook de algemene zorgplichtbepaling uit afdeling 1.3 van dit wetsvoorstel) onder deze categorie. Zo zal bijvoorbeeld voor zover de zorgplicht betrekking heeft op water de handhavingstaak worden belegd bij de waterbeheerder.

Ten slotte bevat deze «restcategorie» een aantal ge- of verbodsbepalingen gesteld in het wetsvoorstel zelf, waarvoor bestuursorganen van waterschappen, provincies en het Rijk als bevoegd gezag kunnen worden aangewezen. Dit betreft bijvoorbeeld een door de beheerder van een waterstaatswerk ingesteld toegangsverbod, een door gedeputeerde staten ingesteld zwemverbod, opgelegde gedoogplichten en verboden of verplichtingen opgelegd krachtens hoofdstuk 19, voor zover deze niet in algemene regels worden opgenomen.