1. Home
  2. Omgevingswet
  3. Wettekst
  4. Hoofdstuk 18. Handhaving en uitvoering
  5. Afdeling 18.1 Bestuursrechtelijke handhaving
  6. 18.1.4 Bestuurlijke boete
  7. 18.11 Bestuurlijke boete bij overtreding milieuregels Seveso-richtlijn

Artikel 18.11 Bestuurlijke boete bij overtreding milieuregels Seveso-richtlijn

Navigatie
|
Wettekst
BIJLAGE

1. Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, en vierde lid, in verbinding met het eerste lid, aanhef en onder b, gestelde regels ter uitvoering van de artikelen 5 en 7 tot en met 12 van de Sevesorichtlijn.

2. De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, of, als dat meer is, ten hoogste tien procent van de omzet van de onderneming in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr 3, p. 292-295)

Eerste lid

Zoals al is aangekondigd in het algemeen deel van deze memorie van toelichting (paragraaf 2.1.3.1) wordt voorgesteld om de bestuurlijke boete voor specifiek de zogenaamde «Seveso-overtredingen» als sanctie-instrument voor het bevoegd gezag in (hoofdstuk 18 van) de Omgevingswet op te nemen. Een «Seveso-overtreding» betreft een overtreding van de regels die nu gesteld zijn in de paragrafen 2 en 3 van het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo 2015) ter implementatie van de Seveso-richtlijn. Deze implementatieregels uit het Brzo 2015 worden overgeheveld naar het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit betreft de implementatie van de artikelen 5 (algemene verplichtingen van de exploitant), 7 (kennisgeving), 8 (preventiebeleid voor zware ongevallen), 9 (domino-effecten), 10 (veiligheidsrapport), 11 (wijziging van een installatie) en 12 (noodplannen) van de Seveso-richtlijn.

Met dit nieuwe handhavingsinstrument krijgt het bevoegd gezag krachtens de Omgevingswet de mogelijkheid een lik-op-stuk-beleid te voeren, vergelijkbaar met de boetebevoegdheid waarover sinds 1 januari 2013 de Inspectie SZW beschikt voor de handhaving van de Seveso- of Brzo 2015-feiten die betrekking hebben op de arbeidsomstandigheden en veiligheidsvoorschriften binnen de Seveso-inrichtingen. In de kabinetsreactie op het rapport Odfjell (voetnoot: Kamerstukken II 2013/14, 26 956, nr. 175) van de Onderzoeksraad voor Veiligheid is aangekondigd dat voor een effectievere handhaving het sanctie-instrumentarium van de beide Brzo-toezichthouders (milieu en arbo) zoveel mogelijk gelijk wordt getrokken. Die toezegging wordt met dit voorstel gestand gedaan.

Bevoegd gezag

De colleges van gedeputeerde staten van de provincies zijn per 1 januari 2016 bevoegd gezag voor alle Seveso-inrichtingen, met uitzondering van een beperkt aantal «mijnbouwmilieu-inrichtingen» waarvoor de Minister van Economische Zaken en Klimaat bevoegd gezag blijft. Deze taakverdeling wordt onder de Omgevingswet gecontinueerd.

Tweede lid

Ook qua boetetarief wordt voorgesteld – conform de hierboven genoemde kabinetsreactie op het rapport Odfjell van de Onderzoeksraad voor Veiligheid – aan te sluiten bij de huidige boetecategorie voor arboBRZO 2015-feiten: de zesde categorie (€ 820.000) (voetnoot: Zie artikel 34, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet). Daarbij is ook de aanvullende bepaling voor beboeting bij rechtspersonen van artikel 23, zevende lid, van het Wetboek van strafrecht overgenomen (10% van de jaaromzet) (voetnoot: Zie Aanwijzing voor de regelgeving nr. 143 en de Wet verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit (Stb. 2014, 445 en 513), waarbij recent aan artikel 23, zevende lid, WvSr de volgende volzin is toegevoegd: «Indien voor het feit een geldboete van
de zesde categorie kan worden opgelegd en die boetecategorie geen passende bestraffing toelaat, kan een geldboete worden opgelegd tot ten hoogste tien procent van de jaaromzet van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of strafbeschikking.»).

Met dit voorgestelde maximum boetetarief wordt het ongevraagde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake sanctiestelsel niet gevolgd (voetnoot: No. W03.15.0138/II’s-Gravenhage, 13 juli 2015; Stcrt. 2015, 30280). De Afdeling suggereerde in dat advies als begrenzing voor nieuw te introduceren bestuurlijke boetes de lat bij de vijfde categorie neer te leggen, dit zolang de wettelijke rechtsbescherming bij punitieve sancties niet beter op elkaar is afgestemd. Bij een behoefte aan hogere boetes zou een zaak via het strafrecht moeten worden afgedaan en zou de bestuurlijke boete (vooralsnog, dat wil zeggen: zonder een verbeterde rechtsbescherming) geen geschikt instrument zijn. In zijn brief van 8 januari 2016 heeft de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie namens het kabinet al aangegeven deze suggestie van de Afdeling niet over te nemen (voetnoot: Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VI, nr. 72). Kortheidshalve wordt naar die brief verwezen.

De keuze voor de zesde categorie (of 10% van de jaaromzet) betekent een verhoging ten opzichte van de huidige boetetarieven via de indeling van BRZO 2015-milieufeiten in artikel 1a Wed (vijfde resp. vierde categorie, € 82.000, resp. € 20.500, afhankelijk van de wettelijke grondslag van de overtreden bepaling: de artikelen 8.40, 8.41 en 8.42 Wet milieubeheer en artikel 48, zesde lid, Wet veiligheidsregio’s). Het voorgestelde boetetarief lijkt op het eerste gezicht hoog, maar in de huidige regelgeving kan een strafrechtelijke boete ook fors uitpakken. De ratio van deze keuze voor een hoog maximumtarief is dat een overtreding van Seveso-regels, ongeacht of de gevolgen van die overtreding zich binnen (arbo) of buiten (milieu, fysieke leefomgeving) de inrichting laten gelden, een vergelijkbare strafbedreiging verdienen. Ook dient de hoogte van de boete evenredig en afschrikkend moet zijn, juist ook voor deze specifieke categorie majeure risicobedrijven (zie artikel 28 van de Seveso-richtlijn) (voetnoot: Op grond van artikel 28 van de Sevesorichtlijn geldt er een notificatieplicht voor deze
aanvulling van het sanctie-instrumentarium). Zie ook een motie van het lid Van Veldhoven van 10 september 2013, waarin de regering is gevraagd om het verhogen van de boetes bij herhaaldelijk overtreden van de veiligheidsregels door BRZO-bedrijven (voetnoot: Kamerstukken II 2013/14, 26 956, nr. 178).

Beleidsregels toepassing bestuurlijke boete door bevoegd gezag

Artikel 18.11 volstaat met het vaststellen van het maximumbedrag van de boete, dit in overeenstemming met artikel 5:46 Awb. De wijze waarop de bestuurlijke boete wordt ingezet is aan het bevoegd gezag. De inzet en hoogte van een bestuurlijke boete is afhankelijk van de aard van de overtreding, maar mogelijk ook van lokale omstandigheden. Gelet op de verscheidenheid aan normen waarop deze boetebevoegdheid betrekking heeft (ge- en verboden, zorgplichten, actualiseringsplichten, kennisgevings- en meldingsplichten), zal het bevoegd gezag beleidsregels opstellen ter nadere uitwerking van de bij die verschillende normen passende boetetarieven. Deze beleidsregels zullen met het oog op rechtsgelijkheid en het handhaven van een gelijk speelveld onderling tussen de provincies in Interprovinciaal Overleg-verband en in BRZO+-kring worden afgestemd. Eerder hebben de provincies samen een handhavingstrategie Brzo vastgesteld met het oog op een afgestemde, eenduidige strategie voor de handhaving bij Seveso-inrichtingen (voetnoot: Kamerstukken II 2013/14, 26 956, nr. 193).

Tot die beleidsregels kan ook een zogenoemde recidiveregeling behoren. In dit artikel is geen recidiveregeling opgenomen in tegenstelling tot artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet.

Die bepaling met als strafverhogende omstandigheid recidive in het vijfde tot en met het negende lid is dermate ingewikkeld, dat voorgesteld wordt van een vergelijkbare bepaling af te zien. Onder het boeteplafond bestaat voor het bevoegd gezag voldoende ruimte om zelf te voorzien in een recidiveregeling. Herhaling van een overtreding geldt in de handhavingsstrategie Brzo als een verzwarende omstandigheid. Bij een herhaalde overtreding zal een zwaardere sanctie worden toegepast. Bij herhaalde recidive komt volgens de handhavingsstrategie Brzo bovendien strafrechtelijke handhaving in beeld, omdat (mogelijk) sprake is van calculerend gedrag bij de overtreder.

In afwijking van de boeteregeling in de Arbeidsomstandighedenwet wordt ook afgezien van een bepaling dat de bestuursrechter bij toetsing van een bestuurlijke boete een hogere boete mag opleggen (reformatio in peius) (voetnoot: Artikel 34, elfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet). Buiten de wetgeving van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid komt een dergelijke van de Awb afwijkende regeling namelijk niet voor. Mede omdat de bestuursrechter nog nooit van deze mogelijkheid gebruikt heeft gemaakt, bestaat er nu geen aanleiding om op dit specifieke punt die afwijking te verkiezen boven de algemeen gangbare regel.

Afstemming bestuurs- en strafrechtelijke handhaving

Naast de bestuurlijke boete blijft via de Wed de strafrechtelijke weg tot handhaving en beboeting open staan. Dit wordt geregeld in artikel 2.46 van dit wetsvoorstel.

De Awb bevat een afstemmingsregeling tussen bestuurlijke beboeting en strafrechtelijk optreden, waarbij voorrang wordt verleend aan de strafrechtelijke kolom (zie artikel 5:44 Awb). Deze afstemmingsregeling bevat echter een reactietermijn van dertien weken voor de officier van justitie, voordat het bevoegde bestuursorgaan een bestuurlijke boete kan opleggen. Een dergelijke termijn is te lang om van dit boete-instrument een effectief lik-op-stuk-instrument te maken. Mede daarom wordt voorgesteld gebruik te maken van de in artikel 5:44 Awb geboden mogelijkheid voor een andere wettelijke regeling (zie hiervoor artikel 18.16). In het kader van artikel 18.16 kan de huidige Handhavingsstrategie Brzo als kader dienen voor dergelijke nadere afspraken tussen het bevoegd gezag (gedeputeerde staten en de Minister van Economische Zaken en Klimaat) en het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie over wanneer een overtreding wel of niet aan de officier van justitie zal worden voorgelegd.