Artikel 2.1 Uitoefening taken en bevoegdheden

1. Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld.

2. Het bestuursorgaan houdt daarbij rekening met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

3. Bij de op grond van deze wet gestelde regels kan de toepassing van het eerste en tweede lid worden uitgewerkt of begrensd. Deze uitwerking of begrenzing kan in ieder geval betrekking hebben op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. het beschermen van het milieu,
d. het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening,
e. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden,
f. het behoud van cultureel erfgoed,
g. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed,
h. de natuurbescherming,
i. het tegengaan van klimaatverandering,
j. de kwaliteit van bouwwerken,
k. een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
l. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten,
m. het beheer van infrastructuur,
n. het beheer van watersystemen,
o. het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen,
p. het beheer van natuurlijke hulpbronnen,
q. het beheer van natuurgebieden,
r. het gebruik van bouwwerken,
s. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.

4. Onverminderd het derde lid wordt bij het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 138)

Het vierde lid is bij amendement aan artikel 2.1 toegevoegd (voetnoot: Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 150). Daarbij is de verhouding tussen het derde en vierde lid niet expliciet geregeld. Met deze wijziging wordt dat alsnog gedaan.

Het derde lid van artikel 2.1 borgt onder meer dat de doelen van de Omgevingswet zoals aangegeven in artikel 1.3 van die wet kunnen worden toegesneden op specifieke oogmerken, waaronder het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De betekenis en de functies van dit lid zijn nader verduidelijkt in de memorie van antwoord (voetnoot: Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, blz. 18–19). In het vierde lid wordt geregeld dat bij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening wordt gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid. Dat belang wordt eveneens in het derde lid genoemd.

Voorgesteld wordt om het verband tussen het derde en vierde lid in de tekst van het artikel tot uitdrukking te brengen. Met de toevoeging «Onverminderd het derde lid» wordt tot uitdrukking gebracht dat het vierde lid niet los staat van het derde lid of een beperking daarvan is. De mogelijkheden om in de regels op grond van deze wet de belangen uit te werken of te begrenzen, bijvoorbeeld door die toe te snijden op specifieke gevallen, locaties of gebieden, blijven bestaan. De bescherming van de gezondheid vraagt immers wat anders op industrieterreinen dan in natuurgebieden. Het blijft dan ook mogelijk om bij de borging daarvan rekening te houden met de relevante aspecten en de lokale situatie, kortom om maatwerk te leveren. Ook de uitwerking of concretisering van dit belang in concrete regels of voorschriften blijft mogelijk, wat dikwijls ook vereist is op grond van internationale en Europese voorschriften.

Oorspronkelijke wettekst

1. Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld.

2. Het bestuursorgaan houdt daarbij rekening met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

3. Bij de op grond van deze wet gestelde regels kan de toepassing van het eerste en tweede lid worden uitgewerkt of begrensd. Deze uitwerking of begrenzing kan in ieder geval betrekking hebben op:
a. het waarborgen van de veiligheid,
b. het beschermen van de gezondheid,
c. het beschermen van het milieu,
d. het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening,
e. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden,
f. het behoud van cultureel erfgoed,
g. het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed,
h. de natuurbescherming,
i. het tegengaan van klimaatverandering,
j. de kwaliteit van bouwwerken,
k. de evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
l. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten,
m. het beheer van infrastructuur,
n. het beheer van watersystemen,
o. het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen,
p. het beheer van natuurlijke hulpbronnen,
q. het beheer van natuurgebieden,
r. het gebruik van bouwwerken,
s. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.

4. Bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in ieder geval rekening gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 395-397)

Eerste en tweede lid

Het eerste lid bepaalt dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen geschiedt met het oog op de maatschappelijke doelen waarop het wetsvoorstel gericht is. Daarbij staan de samenhang en samenhangende benadering voorop. Het vereiste van samenhang houdt in dat alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving (hierna: fysieke leefomgeving) en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid brengt dit tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een onderlinge weging van de verschillende belangen. Dit is bij uitstek een bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan worden toegekend dan aan een ander belang. Het begrip 'betrokken belangen' in het tweede lid omvat overigens niet alleen de belangen van burgers en bedrijven, maar ook de belangen die andere overheidsorganen gelet op de aan hun toevertrouwde taken moeten behartigen. Bestuursorganen moeten bij de voorbereiding van een besluit of de voorbereiding of verantwoording van een taak of maatregel gemotiveerd rekenschap geven van deze belangenafweging. Dit sluit aan bij het geldende algemene bestuursrecht.

Het laatste zinsdeel van het eerste lid laat overigens wel ruimte om de uitoefening van taken en bevoegdheden niet altijd gericht te laten zijn op alle doelen uit artikel 1.3. Bij die taken en bevoegdheden kunnen daarvoor specifieke regels worden gesteld. Een voorbeeld waarbij dit geldt zijn de gedoogplichten, waarvoor in artikel 10.11 de toepassingscriteria zijn vastgelegd.

In het licht van het brede spectrum aan belangen die aan de orde zijn in het wetsvoorstel is in het eerste lid tot uitdrukking gebracht dat de functionele begrenzingen van de uitoefening van bevoegdheden en taken van de waterschappen, zoals neergelegd in de Waterschapswet, onverlet blijven.

Derde lid

De maatschappelijke doelen van de wet omvatten verschillende aspecten. Niet elke taak- of bevoegdheidsuitoefening is per definitie op alle aspecten gericht. De plaatsing van een dakkapel bijvoorbeeld of de verplaatsing van een duiker is van een andere orde dan de ontwikkeling van een binnenstedelijk gebied of een mainport. Op grond van het derde lid kunnen de onderdelen, aspecten of belangen worden geduid en begrensd, in ieder geval met het oog op de in dat lid opgenomen onderwerpen. Het betreft hier veelal de in nu geldende wetgeving geregelde onderwerpen en doeleinden. Voor de uitleg van de in het derde lid genoemde aspecten wordt continuïteit beoogd ten opzichte van de huidige wetgeving. Deze zijn abstract omschreven in de vorm van een doeleinde (met het oog op). Als er in de wet is bepaald dat met het oog op het waarborgen van de veiligheid regels kunnen worden gesteld betekent dat dat bij die regels kan worden bepaald wat een aanvaardbaar veiligheidsniveau is. Het waarborgen van de veiligheid is een begrenzing van het doel waarvoor de regels worden gesteld. De wet schrijft daarmee geen veiligheidsniveau voor.

Op verschillende plaatsen is in het wetsvoorstel nader geduid welke aspecten een rol spelen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden. De uitwerking of begrenzing kan van belang zijn in verband met de rechtszekerheid, uitvoerbaarheid of met het oog op Europeesrechtelijke verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is een gebonden toestemming waarvoor specifieke beoordelingsregels gelden, zoals een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Voorspelbaarheid en rechtszekerheid rechtvaardigen voor deze vergunningen daarop toegesneden beoordelingsregels, gericht op onder meer het waarborgen van de veiligheid en de kwaliteit van bouwwerken. Daarnaast kan de aanduiding van te betrekken aspecten wenselijk zijn met het oog op specifieke beheertaken, wegens de daarbij betrokken specifieke belangen en de bekostiging daarvan, bijvoorbeeld uit heffingen. Dit vergt een zorgvuldige motivering. Ook met het oog op de implementatie van Europeesrechtelijke en andere internationale verplichtingen kunnen uitdrukkelijk op bepaalde aspecten toegesneden rechtsgrondslagen van belang zijn.

De aspecten, genoemd in het derde lid, zijn niet wederzijds uitsluitend maar hebben vaak een bepaalde overlap. Zo is het beschermen van het milieu een breed begrip, dat ook (elementen van) bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid en het tegengaan van klimaatverandering omvat. In het wetsvoorstel is steeds gestreefd naar een zo concreet mogelijke formulering van de bij een bepaalde taak of bevoegdheid te betrekken aspecten. In verschillende artikelen zijn die aspecten nog concreter gemaakt dan in de opsomming van het derde lid (bijvoorbeeld: het beschermen van het mariene milieu), of zijn aanvullende specifieke aspecten opgenomen (zoals het beschermen tegen wateroverlast). 

Het behoud van cultureel erfgoed, genoemd in onderdeel e, heeft een bredere betekenis dan het bieden van (wettelijke) bescherming. Het houdt bijvoorbeeld ook in het behouden van cultureel erfgoed door er feitelijk rekening mee te houden bij het beheer of gebruik van de fysieke leefomgeving.