Artikel 2.2 Afstemming en samenwerking

1. Een bestuursorgaan houdt bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet rekening met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en stemt zonodig met deze andere bestuursorganen af.

2. Bestuursorganen kunnen taken en bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen. Daarbij wordt niet voorzien in een overdracht van taken of bevoegdheden.

3. Een bestuursorgaan treedt bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden slechts in de taken en bevoegdheden van een ander bestuursorgaan voor zover dat nodig is voor de uitoefening van zijn eigen taken en bevoegdheden.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 397-398)

Eerste lid

Met de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving zijn diverse overheden en bestuursorganen belast. Veelal is sprake van een gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan (co-actorschap). De eis dat de zorg ook in (inhoudelijke) samenhang plaatsvindt, volgt uit artikel 1.3 in samenhang met artikel 2.1, tweede lid. Het eerste lid van artikel 2.2 regelt dat bestuursorganen met elkaars verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving rekening houden. Dit vormt een uitwerking van de algemene verplichting van artikel 2.1 tot samenhangende overheidszorg. Dit vervangt deels bestaande verplichtingen tot rekening houden met belangen waar andere besturen voor verantwoordelijk zijn (zoals momenteel in artikel 3.8 van de Waterwet) en voorziet daarnaast in een algemene en aanvullende verplichting voor die gevallen waarin geen sprake is van een specifieke wettelijke verplichting tot het vragen om of rekening houden met een advies. In zekere zin is hierbij sprake van een externe integratie van domeinbelangen en een meer gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de overheidssector als geheel.

Artikel 2.2 is vooral een bestuurlijk beginsel en opdracht aan het bestuur. Het artikel beoogt niet een verdergaande juridisering of uitbreiding van aansprakelijkheid. De algemene bepaling in het eerste lid voorkomt de noodzaak om elders in de wet of op de wet gebaseerde uitvoeringsregelingen uitgebreide afstemmingsbepalingen op te nemen. Een goed voorbeeld van het rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuurorganen is het al in een vroeg stadium voeren van overleg tussen het gemeentebestuur en de waterbeheerder als een wijziging van een omgevingsplan aan de orde is. Ook kan genoemd worden het kennis nemen van het beleid en de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die andere bestuursorganen in hun schriftelijke openbare documenten zoals omgevingsvisies of programma's hebben geformuleerd en deze afwegen ten opzichte van de andere betrokken belangen bij de uitoefening van een taak of een bevoegdheid.
De open formulering voorkomt onnodige bureaucratie. De verplichting is aan te merken als inspanningsverplichting. Dit ligt besloten in de formulering: rekening houden met. Daaruit volgt dat de verplichting haar begrenzing vindt in wat redelijkerwijs uitvoerbaar en financieel haalbaar is en ook niet (significant) ten koste gaat van het door dat bestuur of bestuursorgaan te behartigen belang. Er kan met andere woorden gemotiveerd en tot op zekere hoogte voorbij worden gegaan aan die andere belangen met een beroep op het gewicht van het «eigen» te behartigen belang of de kosten of haalbaarheid van het rekening houden met andere belangen, maar dit heeft zijn grenzen. Bij een evident voorbijgaan aan die belangen, zonder toereikende motivering, kan de vraag aan de orde komen in hoeverre sprake is van bestuurlijke onzorgvuldigheid. Op grond van artikel 3:2 Awb heeft een bestuur de verplichting om actief te inventariseren welke belangen bij een taak of bevoegdheid zijn betrokken. In de toelichting op een besluit of bij de verantwoording van de uitoefening van een taak dient te worden gemotiveerd op welke wijze aan de belangeninventarisatie en het rekening houden met uitvoering is gegeven.

Tweede lid

Er zijn veel voorbeelden waar behoefte is aan een gezamenlijk besluit, van omgevingsvisie, programma, omgevingsverordening of omgevingsplan (bijvoorbeeld instructieregels voor waterschappen waarvan het beheergebied in meerdere provincies ligt, of gebiedsontwikkeling die op het grondgebied van meerdere gemeenten plaatsvindt). Het tweede lid voorziet in een mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening. Het gaat daarbij niet om (extra) besluiten over de uitoefening van bevoegdheden of taken, maar om het gezamenlijk nemen van een besluit of het gezamenlijk uitvoeren van een taak met betrekking tot het gemeenschappelijke grondgebied. Er vindt daarbij geen overdracht van bevoegdheid plaats. De voorgestelde regeling sluit aan op het toenemende belang van een integrale aanpak op meerdere bestuurlijke niveaus (co-actorschap) en neemt onduidelijkheid weg of gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening wel mogelijk is.

De bevoegdheid tot het nemen van een gezamenlijk besluit of een gezamenlijke taakuitoefening is te onderscheiden van de mogelijkheden tot samenwerking en bevoegdheidsoverdracht waarin de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet. De bevoegdheid uit dit artikellid onderscheidt zich van de samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen doordat het gaat om het gezamenlijk nemen van een besluit of het gezamenlijk uitoefenen van een taak. Daarnaast is er op grond van dit artikel ook geen sprake van overdracht van taken of bevoegdheden zoals dat op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen aan een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan mogelijk is.

Ook dient van deze mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening onderscheiden te worden de mogelijkheid die artikel 2.8 aan de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten biedt tot delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten. Hierbij is wel sprake van overdracht van de bevoegdheid. Artikel 2.8 is separaat toegelicht.