Artikel 2.33 Grondslag instructie provincie

1. Gedeputeerde staten kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, de
gemeenteraad of het waterschapsbestuur waarvan het beheergebied geheel of grotendeels in de
betrokken provincie is gelegen een instructie geven over de uitoefening van een taak of
bevoegdheid.

2. Een instructie kan alleen worden gegeven aan:
a. de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2,
eerste lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
b. het waterschapsbestuur, als dat nodig is voor een doelmatige beheersing van het geluid afkomstig van wegen als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, onder c,                                                                                                  c. het waterschapsbestuur, als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer,
d. het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties.

3. Op het geven van een instructie is artikel 2.23, tweede en vierde lid, van overeenkomstige
toepassing.

4. Een instructie kan niet worden gegeven als toepassing kan worden gegeven aan:                                           a. artikel 124, 124a of 273a van de Gemeentewet, of
b. artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 054, nr. 3, p. 48)

In artikel 2.33 wordt de mogelijkheid gecreëerd dat gedeputeerde staten een instructie kan geven aan het waterschapsbestuur over de uitoefening van de taak om het geluid dat afkomstig is van waterschapswegen te beheersen. Met instructies kan de provincie de geluidmaatregelen die het waterschap zou willen treffen naar aanleiding van de resultaten van de monitoring van de geluidproductie van waterschapswegen beïnvloeden en sturen. Dit verzekert dat een integrale afweging kan worden gemaakt van geluidaspecten in relatie tot de ruimtelijke ordening. Dit is immers een afweging die niet past bij het waterschap als functioneel bestuur.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 152-153)

De verwijzing in de artikelen 2.33, tweede lid, onder a, en 2.34, tweede lid, onder c, naar artikel 5.19, eerste lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel. Instructies aan de gemeenteraad over de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit blijven overigens wel mogelijk, omdat dat regels zijn die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn. Ook de verwijzing in artikel 2.34, tweede lid, onder a, naar artikel 5.19, tweede lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel. Instructies van het Rijk over provinciale instructieregels over de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit blijven mogelijk, omdat die provinciale instructieregels zijn gebaseerd op artikel 2.22 en dat artikel ook is genoemd in het tweede lid, onder a. Daarnaast wordt voorgesteld om in het tweede lid, onder a, de verwijzing naar artikel 4.2, tweede lid, te vervangen door een verwijzing naar artikel 4.1, om «doorverwijzing» te voorkomen. Artikel 4.2, tweede lid, verwijst (na wijziging door dit wetsvoorstel) immers naar regels als bedoeld in artikel 4.1. Voor nadere toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Verder wordt voorgesteld om in artikel 2.33, tweede lid, onder c, en artikel 2.34, tweede lid, onder b en d, de verwijzing naar de artikelen 5.44 en 5.46, tweede lid, te schrappen. Deze verwijzingen zijn overbodig omdat in de begripsomschrijving van projectbesluit al een verwijzing naar afdeling 5.2 is opgenomen.

Oorspronkelijke wettekst

1. Gedeputeerde staten kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, de gemeenteraad of het waterschapsbestuur waarvan het beheergebied geheel of grotendeels in de betrokken provincie is gelegen een instructie geven over de uitoefening van een taak of bevoegdheid.

2. Een instructie kan alleen worden gegeven aan:
a. de gemeenteraad over het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, als dat nodig is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
b. het waterschapsbestuur, als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer,
c. het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46, tweede lid, als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

3. Op het geven van een instructie is artikel 2.23, tweede en vierde lid, van overeenkomstige toepassing.

4. Een instructie kan niet worden gegeven als toepassing kan worden gegeven aan:
a. artikel 124, 124a of 273a van de Gemeentewet, of
b. artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 436-438)

Eerste en tweede lid

Voor die gevallen dat het stellen van een instructieregel door het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van vaststelling en uitvoering minder geschikt is, bevat het wetsvoorstel de bevoegdheid voor de provincies (en in artikel 2.34 het Rijk) tot het nemen van een «instructiebesluit». Dit instructiebesluit komt naar strekking en reikwijdte in grote lijnen overeen met de aanwijzingen die thans zijn geregeld in artikel 4.2 Wro en artikel 3.12 van de Waterwet. Nieuw is de mogelijkheid voor de provincie om een instructie te geven over het projectbesluit van het waterschap, omdat deze bevoegdheid verder strekt dan de bevoegdheden uit de huidige Waterwet.

Het instructiebesluit is een besluit dat niet van algemene strekking is en is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Een provinciaal instructiebesluit kan zich richten tot de gemeenteraad of het waterschapsbestuur. Een instructie is anders dan instructieregels gericht tot één of een beperkt aantal bij het instructiebesluit specifiek aan te duiden geadresseerden.

Een instructie heeft uitsluitend werking voor het bestuursorgaan waarop het is gericht en heeft geen (zelfstandig) rechtsgevolg voor burgers of bedrijven. Als de instructie een opdracht bevat gericht op de inhoud van een omgevingsplan heeft deze dus niet het gevolg dat bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor bouw- of sloopactiviteiten moet worden geweigerd als deze in strijd zijn met de met de instructie te realiseren doelen. Mocht in het concrete geval behoefte bestaan aan het tegengaan van ongewenste bouw- of andere activiteiten, dan kan voorafgaand aan of tegelijk met het instructiebesluit voorbereidingsbescherming worden gerealiseerd door het nemen van een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16.

Anders dan onder de Wro bij «de aanwijzing» het geval is, is de toepassing van de instructie niet beperkt tot die gevallen waar geen beleidsvrijheid meer resteert. Onder de Wro kan de provincie als er geen beleidsvrijheid is, een beschermend inpassingsplan vaststellen en daarmee zelf in de materie voorzien. Het projectbesluit, dat in dit wetsvoorstel in de plaats komt van het inpassingsplan, is echter uitsluitend gericht op de realisatie van een project en daarmee uitsluitend ontwikkelingsgericht en niet gericht op bescherming of vrijwaring. Dat maakt dat de toepassing van de instructie niet beperkt kan zijn tot die gevallen waarin geen beleidsvrijheid voor de uitwerking resteert. Daarmee is het dus mogelijk dat een instructie een opdracht bevat tot het op een bepaalde wijze nemen van een besluit waarbij nog enige beleidsvrijheid resteert. Gedacht kan dan worden aan een opdracht om in het omgevingsplan in een beschermend regime te voorzien.

Op het nemen van een instructiebesluit zijn de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3 van toepassing. Provincies moeten vanuit overwegingen van subsidiariteit en proportionaliteit terughoudend omgaan met de instructiebevoegdheid. Daarom is de uitoefening van deze bevoegdheid beperkt tot die gevallen waarbij het geven van de instructie noodzakelijk is met het oog op de in artikel 2.3, tweede lid, genoemde belangen of gronden. Het tweede lid bevat daarnaast een nadere clausulering van de belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gesteld. Voor een instructie over het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid, is dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het gaat hier om regels die nu in het bestemmingsplan van de Wro gesteld kunnen worden. Voor instructies aan het waterschapbestuur zijn de belangen, net als in artikel 3.12 van de Waterwet, geclausuleerd als «een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer».

De in dit artikel gegeven bevoegdheid tot het geven van instructies omvat ook de bevoegdheid om deze instructie op enig later gelegen moment te wijzigen of een aanvullende instructie te geven.

Derde lid

In dit lid worden de relevante leden van het artikel over instructieregels van overeenkomstige toepassing verklaard. Zo maakt het tweede lid van artikel 2.23 duidelijk dat een instructie kan dienen ter uitvoering van een provinciale programmatische aanpak. Een instructie kan gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in een programmatische aanpak zijn opgenomen. Als een instructie is gegeven tot uitvoering van maatregelen in een programma, is op grond van artikel 3.17, tweede lid, geen instemming met het programma vereist. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op de artikelen in paragraaf 3.2.4.

Verder wordt door de verwijzing naar artikel 2.23, vierde lid, bepaald dat de instructie een termijn bevat waarbinnen de instructie moet zijn uitgevoerd. Is de instructie op dat moment niet uitgevoerd, dan blijft het bestuursorgaan tot wie de instructie was gericht dus in gebreke en kan gebruik gemaakt worden van het taakverwaarlozingsinstrumentarium.
Bij een instructie waarvan het resultaat of de inspanning voor een langere termijn of onbepaalde tijd wordt beoogd, omvat de bij de instructie te stellen termijn zowel het moment waarop de uitvoering van die instructie moet zijn gerealiseerd als het moment tot wanneer de uitvoering moet worden gecontinueerd. Dit betekent dat ook kan worden aangegeven dat aan de instructie gevolg moet worden gegeven zolang deze niet is ingetrokken.

Vierde lid

Het vierde lid stelt buiten twijfel dat als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium, het gebruik van de instructiebevoegdheid niet wenselijk en ook niet mogelijk is.
Onderdeel a geeft aan dat, als gedeputeerde staten gebruik kunnen maken van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen behorend tot het gemeentebestuur op grond van de artikelen 124, 124a of van de bevoegdheid tot mededeling ten behoeve van een voordracht voor vernietiging door de Kroon op grond van artikel 273a van de Gemeentewet, zij geen instructie als bedoeld in dit artikel kunnen geven.
Onderdeel b geeft aan dat als gedeputeerde staten een besluit of niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur met toepassing van artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet kunnen vernietigen, zij geen instructie kunnen geven.