Artikel 4.3 Grondslag rijksregels

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten die
gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving:
a. bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken,
b. milieubelastende activiteiten,
c. lozingsactiviteiten op:
1°. een oppervlaktewaterlichaam,
2°. een zuiveringtechnisch werk,
d. wateronttrekkingsactiviteiten,
e. mijnbouwlocatieactiviteiten,
f. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot:
1°. een weg,
2°. een waterstaatswerk,
3°. een installatie in een waterstaatswerk,
g. het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden,
h. activiteiten die cultureel erfgoed betreffen,
i. activiteiten die werelderfgoed betreffen,                                                                                                          j. Natura 2000-activiteiten en activiteiten met mogelijke verslechterende of significant verstorende
gevolgen voor een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied,
k. de uitoefening van de jacht en activiteiten om populaties van in het wild levende dieren te beheren of om schade door dieren te bestrijden,
l. het gebruik en het onder zich hebben van middelen of installaties en het toepassen van methodes om dieren te vangen of te doden,
m. het vangen, doden en verwerken van walvissen,
n. activiteiten die de introductie of verspreiding van invasieve uitheemse soorten tot gevolg hebben of kunnen hebben,
o. het vellen en beheren van houtopstanden,
p. landinrichtingsactiviteiten.                                                                   

2. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de volgende activiteiten met dieren, planten, stoffen of zaken waarvan de daaraan voorafgaande verkrijging of productie gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving:
a. het verhandelen, het om een andere reden dan verkoop onder zich hebben en het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van dieren, planten of producten daarvan,
b. het verhandelen en het binnen het grondgebied van Nederland brengen van hout of houtproducten,
c. het verhandelen en het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van middelen of installaties om dieren te vangen of te doden.

3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op de doelen van de wet regels
worden gesteld over de volgende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de
fysieke leefomgeving:
a. ontgrondingsactiviteiten,
b. stortingsactiviteiten op zee,
c. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot:
1°. een luchthaven,
2°. een hoofdspoorweg, lokale spoorweg of bijzondere spoorweg.                                                                                   d. flora- en fauna-activiteiten. 

4. De regels kunnen bij ministeriële regeling worden gesteld als deze uitvoeringstechnische,
administratieve en meet- of rekenvoorschriften inhouden.

5. Bij het stellen van de regels worden de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht genomen.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 985, nr. 3, p. 101-102)

Artikel 4.3 van de Omgevingswet biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In paragraaf 4.3.2 van de Omgevingswet is de inhoud van de algemene rijksregels nader aangeduid. In het eerste lid van artikel 4.3 van de Omgevingswet zijn de activiteiten met gevolgen of mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving opgenomen waarover de regering algemene regels dient te stellen. Voorgesteld wordt deze opsomming uit te breiden met activiteiten waarvoor nu op grond van de Wet natuurbescherming algemene regels gelden:

– activiteiten met mogelijke schadelijke gevolgen voor een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied. Hiermee kan worden geregeld dat voor schadelijke activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn kunnen worden getroffen. Verwezen wordt naar paragraaf 3.3, onderdeel c, onder 3°, en onderdeel d, onder 2, onder d, van deze memorie van toelichting;

– de uitoefening van de jacht of activiteiten om populaties van in het wild levende dieren te beheren; – het gebruik of onder zich hebben van middelen of installaties of het toepassen van methodes om dieren te vangen of te doden, ter uitvoering van de benelux-regelgeving inzake jacht en vogelbescherming;

– het vangen of doden van walvissen en het verwerken ervan; – activiteiten die de introductie of verspreiding van dieren of planten van invasieve uitheemse soorten tot gevolg kunnen hebben;

– het vellen van houtopstanden en beheren van houtopstanden.

Het voorgestelde tweede lid bevat twee activiteiten die nu ook op grond van de Wet natuurbescherming gereguleerd worden, waarvoor de regulering niet gebeurt met het oog op de gevolgen van die activiteiten zelf – in het algemeen verhandelen of vervoeren – maar met het oog op gevolgen die de productie of verkrijging in het buitenland heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving aldaar. Om dit te benadrukken zijn zij ondergebracht in een apart lid waarvan de aanhef expliciet verwijst naar de (indirecte) gevolgen voor de fysieke leefomgeving van de voorafgaande verkrijging of productie en niet naar de (directe) gevolgen voor de fysieke leefomgeving van de activiteit. Op grond van het voorgestelde tweede lid zullen de volgende twee activiteiten gereguleerd worden:

– het verhandelen, het om een andere reden dan verkoop onder zich hebben of het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van dieren, planten en producten daarvan, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de Europese cites-regelgeving en aan nationaal beleid dat deze Europese regelgeving ondersteunt;

– het binnen het grondgebied van Nederland brengen en verhandelen van hout en houtproducten, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de Europese flegt-regelgeving en de houtverordening.

Het voorgestelde gewijzigde derde lid (nu tweede lid) van artikel 4.3 van de Omgevingswet biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over de daarbij genoemde onderwerpen. Voorgesteld wordt om hieraan flora- en fauna-activiteiten toe te voegen (voorgesteld nieuw onderdeel d). Flora- en fauna-activiteiten zullen primair als omgevingsvergunningplichtige activiteit worden aangewezen op grond van het voorgestelde gewijzigde artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet, maar ook regulering door algemene regels is mogelijk. Te denken valt aan de situatie dat ten aanzien van onttrekking of exploitatie van dieren of planten van soorten, genoemd in bijlage V bij de Habitatrichtlijn, regels nodig zijn. Verwezen wordt naar paragraaf 4.2.3, onderdeel d, van deze memorie van toelichting.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 466-468)

Dit artikel biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In het algemeen deel van de memorie van toelichting is al ingegaan op de voornaamste argumenten om gebruik te maken van de mogelijkheid rijksregels te stellen. De bevoegdheid is geclausuleerd tot de in het eerste en het tweede lid aangewezen activiteiten. Voor activiteiten die niet zijn opgesomd kunnen geen rijksregels worden vastgesteld. Hiermee beoogt de regering de onderwerpen waarvoor het Rijk aan de lat staat om algemene regels te stellen af te bakenen ten opzichte van de onderwerpen waarvoor uitsluitend decentrale overheden binnen hun verordenende bevoegdheid regels over activiteiten kunnen stellen (artikel 4.1). In paragraaf 4.3.2 zijn, in aanvulling op de opsomming van de activiteiten in dit artikel, voor de in het eerste lid genoemde activiteiten de hoofdlijnen van de inhoud van de algemene rijksregels verankerd.
De opsomming van activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels stelt betekent nadrukkelijk niet, dat voor elke genoemde activiteit een separate algemene maatregel van bestuur zal worden opgesteld. Het streven is er op gericht om algemene rijksregels zo veel mogelijk bijeen te brengen, omwille van de inhoudelijke afstemming en toegankelijkheid. In het verlengde daarvan sluit de redactie evenmin uit dat dezelfde rijksregels op meerdere van de opgesomde activiteiten van toepassing kunnen zijn. Met het oog op het integrale karakter van de vast te stellen rijksregels is dat wenselijk. Bij het opstellen van rijksregels die op meerdere activiteiten van toepassing zijn zal uiteraard een balans gezocht moeten worden tussen de bij de verschillende activiteiten betrokken belangen. Een voorbeeld betreft algemene regels die zowel zien op bouwen als activiteiten die cultureel erfgoed betreffen. Voor het beschermen van het cultureel erfgoed kan het nodig zijn bijzondere of afwijkende rijksregels te stellen voor het bouwen, in stand houden, gebruiken en slopen van bouwwerken en het uitvoeren van bouw- en sloopactiviteiten.

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is aangegeven, betekent de enkele opname van de grondslag in de wet om voor de opgesomde activiteiten algemene rijksregels te stellen niet dat decentrale overheden van rechtswege elke verordenende bevoegdheid verliezen om algemene regels te stellen over die activiteiten. Voor zover activiteiten of aspecten daarvan buiten het toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur vallen, resteert verordenende bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor zover activiteiten en aspecten daarvan wel onder toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur vallen en uitputtend zijn geregeld, bestaat die ruimte niet meer, tenzij de rijksregels die mogelijkheid expliciet bieden in de vorm van maatwerkregels op grond van artikel 4.6.

De rijksregels kunnen zowel voor omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige activiteiten gelden. Dit biedt flexibiliteit om (categorieën) activiteiten geheel of gedeeltelijk onder de werking van algemene regels te brengen.

Eerste lid

Het eerste lid is imperatief geformuleerd, wat inhoudt dat de regering wordt opgedragen om over de in dit lid genoemde activiteiten algemene regels te stellen. In samenhang met artikel 5.1, tweede lid, komt tot uitdrukking dat voor deze activiteiten het stellen van algemene regels voorop staat. Voor een groot deel van deze onderwerpen zijn nu al algemene maatregelen van bestuur vastgesteld (Activiteitenbesluit en andere besluiten die nadelige gevolgen van activiteiten voor het milieu en oppervlaktewaterlichamen reguleren, Bouwbesluit 2012, Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden). Het gegeven dat een activiteit hier is opgesomd betekent dat voor die activiteit regels in een algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld, maar uitdrukkelijk niet dat de regering wordt opgedragen alle activiteiten uit die categorie te reguleren.

Tweede lid

In dit lid is bepaald dat er ook algemene regels kunnen worden gesteld over stortingsactiviteiten op zee en een aantal beperkingengebiedactiviteiten. Het betreft een bevoegdheid, de regels hoeven niet verplicht te worden vastgesteld. Het betreft activiteiten waarvoor nu niet of nauwelijks algemene regels gelden.

Derde lid

Net als in veel grondslagen voor algemene regels in de huidige wetgeving (zoals de artikelen 8.40 van de Wet milieubeheer, 6.6 van de Waterwet, en 2 van de Woningwet) is voorzien in de mogelijkheid om in een ministeriële regeling de voorschriften uit de algemene maatregel van bestuur (nader) uit te werken, voor zover het gaat om uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan (nadere) uitwerking van in de algemene maatregel van bestuur gestelde regels over activiteiten, zoals administratieve regels (bijvoorbeeld over het verschaffen van informatie), technische eisen, uitwerking van gevallen waarop de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels al dan niet van toepassing zijn, of middelvoorschriften waarmee wordt voldaan aan de bij de algemene maatregel van bestuur gestelde doelvoorschriften. Doelvoorschriften zijn voorschriften waarin een bepaald te bereiken doel wordt voorgeschreven, zonder voor te schrijven op welke wijze dat doel dient te worden bereikt. Dit geeft degene die de activiteit verricht de mogelijkheid om de voor hem meest geschikte maatregelen toe te passen om het doel te bereiken. Dit komt innovatie en flexibiliteit ten goede, maar biedt minder duidelijkheid over de toe te passen maatregelen voor degene die de activiteit verricht. Een mogelijkheid om dit nadeel te ondervangen is om maatregelen te formuleren, waarmee in beginsel (wanneer de maatregel correct wordt uitgevoerd) aan het doelvoorschrift wordt voldaan (zogenaamde erkende maatregelen). Dit geeft degene die de activiteit verricht en niet zelf de maatregelen wenst te bedenken om aan de doelvoorschriften te voldoen, de mogelijkheid om in plaats daarvan te voldoen aan de middelvoorschriften.

De grondslag om bedoelde regels bij ministeriële regeling te kunnen stellen is aanvullend op de grondslag om deze regels bij algemene maatregel van bestuur te kunnen stellen. De vraag of bedoelde uitvoeringsregels het beste in een algemene maatregel van bestuur of in een ministeriele regeling opgenomen kunnen worden, valt niet op voorhand te beantwoorden. Soms zal het, met het oog op de samenhangende regeling van een onderwerp, beter zijn om deze regels op te nemen in de algemene maatregel van bestuur zelf. Het opnemen in een ministeriële regeling kan aan de orde zijn bij gedetailleerde uitvoeringsregels zonder of met alleen een beperkte beleidsinhoud. Opname van dergelijke regels in een algemene maatregel van bestuur zou die onnodig omvangrijk kunnen maken, wat afbreuk kan doen aan de kenbaarheid van de hoofdlijnen van wat wordt geregeld. Daarnaast kan de snelheid waarmee de regels gewijzigd moeten kunnen worden een rol spelen bij de keuze. Technische regels die voortvarend aangepast moeten kunnen worden aan de stand van de techniek (soms op grond van EU-regelgeving), zouden zich bijvoorbeeld goed kunnen lenen voor opname in een regeling.

Vierde lid

In dit lid is bepaald dat bij het vaststellen van regels op grond van het eerste lid de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht worden genomen. Dat bij de genoemde activiteiten sprake is van één of meerdere criteria komt al tot uitdrukking door opname van de grondslag in het wetsvoorstel. In de nota van toelichting bij de algemene maatregel van bestuur zal worden aangeven welke van de in dat artikel genoemde criteria grond vormen om over te gaan tot het stellen van rijksregels.
Toepassing van artikel 2.3, derde lid, speelt echter ook een rol bij de invulling van de algemene regels, vooral bij het bepalen van het toepassingsbereik van de algemene rijksregels en bij het beantwoorden van de vraag, of, en zo ja, in welke mate daarin decentraal maatwerk mogelijk zal worden gemaakt.