Artikel 4.4 Melding of omgevingsvergunning

1. Regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen inhouden een verbod om zonder voorafgaande
melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten.

2. De regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening
kunnen inhouden een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 159)

In de eerste plaats wordt voorgesteld om artikel 4.4, tweede lid, te wijzigen. Deze wijziging bestaat uit het toevoegen van het omgevingsplan aan dat artikellid, naast de al genoemde waterschapsverordening en omgevingsverordening. Hiermee wordt de grondslag geboden om ook in het omgevingsplan een expliciet geformuleerd vergunningenstelsel op te nemen. In paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is al nader ingegaan op de achtergrond van dit wijzigingsvoorstel. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat de grondslag om een vergunningenstelsel op te nemen uit de aard der zaak ook impliceert de grondslag om regels te stellen met betrekking tot de voorwaarden waaronder de vergunning al dan niet kan worden verleend. Dit wordt daarom voor zowel het omgevingsplan, de waterschapsverordening als de omgevingsverordening, niet afzonderlijk geregeld.

Omwille van het voorkomen van procedurele stapeling tussen binnenplanse en buitenplanse omgevingsvergunningen, zoals onder de Wabo in samenhang met de Wro het geval is, is eerder afgezien van een grondslag voor het opnemen van een vergunningenstelsel in het omgevingsplan. De voorgestelde wijziging van artikel 4.4, tweede lid, brengt niet mee dat die procedurele stapeling nu toch ontstaat. Dit houdt verband met het feit dat het nieuwe begrip «omgevingsplanactiviteit» een brede strekking heeft. Gelet daarop wordt een procedurele stapeling voorkomen; er blijft één procedure waarmee voor zowel de met het omgevingsplan voorziene als de niet-voorziene activiteiten vergunning kan worden verleend. Zie over het nieuwe begrip «omgevingsplanactiviteit», alsmede over het daarmee samenhangende nieuwe begrip «buitenplanse omgevingsplanactiviteit», eveneens paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Verder wordt voorgesteld om het opschrift van artikel 4.4 nader te concretiseren door het in lijn met de opschriften van de overige artikelen in paragraaf 4.1.2 te voorzien van een meer inhoudelijk opschrift, te weten «melding of omgevingsvergunning». Dit betekent overigens niet dat de in het eerste en tweede lid bedoelde algemene regels alleen een verbod om zonder voorafgaande melding respectievelijk zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten kunnen inhouden. De bevoegdheid om algemene regels te stellen op grond van paragraaf 4.1.1 is breed en maakt een diversiteit aan regels mogelijk. Voor zover het betreft verboden kan een algemene regel naast een verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten of een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten ook inhouden een (absoluut) verbod om een activiteit te verrichten. Deze verboden kunnen ook betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste, tweede of derde lid, van de Omgevingswet. In algemene zin wordt bij decentrale algemene regels de ruimte om regels te stellen begrensd door de ongeschreven rechtsregel dat een lagere regeling niet in strijd mag zijn met een hogere regeling. Als een hogere regeling een bepaalde gedraging vanwege een bepaald oogmerk reguleert, is het niet toegestaan diezelfde gedraging met hetzelfde oogmerk in een lagere regeling te reguleren, tenzij die hogere regeling niet uitputtend is bedoeld. Daarom is met het oog op de toepassing voor de praktijk in de nota’s van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving voor elke activiteit waarvoor daarbij algemene regels worden gesteld en vergunningplichtige of vergunningvrije gevallen worden aangewezen, ingegaan op de vraag in hoeverre die regels uitputtend zijn bedoeld. Die toelichting maakt duidelijk in hoeverre decentrale overheden ruimte hebben voor het reguleren van bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten of beperkingengebiedactiviteiten in aanvulling op de regeling die het Rijk biedt.

Oorspronkelijke wettekst

1. Regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen inhouden een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten.

2. De regels in de waterschapsverordening of de omgevingsverordening kunnen inhouden een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 468-470)

Eerste lid

Dit lid voorziet er in dat in het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening en rijksregels een verbod kan worden opgenomen om een activiteit te verrichten, voordat het voornemen daartoe bij het bevoegd gezag is gemeld. De activiteit mag pas starten, wanneer de melding is gedaan en de periode die volgens de algemene regels ten minste tussen het melden en het starten van de activiteit moet worden aangehouden is verstreken. Vooral wanneer de activiteit potentieel een zwaarder gevolg voor de fysieke leefomgeving kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat het bestuursorgaan in staat wordt gesteld om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog acties te verrichten, zoals:

• het uitvoeren van een initiële controle voordat de activiteit van start gaat, zodat het bestuursorgaan zich er van kan vergewissen dat de regels worden nageleefd en geen onaanvaardbare risico's voor de fysieke leefomgeving optreden,
• het beoordelen of gelet op de kwetsbaarheid van de fysieke leefomgeving of cumulatie met andere activiteiten het wellicht noodzakelijk is om aanvullende eisen te stellen in de vorm van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 4.5, uiteraard alleen daar waar de algemene regels het stellen van dergelijke aanvullende eisen mogelijk maken,
• zelf in het kader van het beheer van de fysieke leefomgeving maatregelen te treffen, die een betere bescherming van de leefomgeving waarborgen,
• via een publieke kennisgeving de directe omgeving over de voorgenomen activiteit te informeren.

Omdat het niet melden het bestuursorgaan de mogelijkheid om actie te ondernemen ontneemt en tot oneigenlijk voordeel voor de initiatiefnemer kan leiden, is de meldingsplicht geformuleerd als een verbod om de activiteit zonder voorafgaande melding uit te voeren. Mocht een initiatiefnemer daartoe toch overgaan, dan kan in het kader van de handhaving de activiteit zo nodig zelfs stilgelegd worden, om het bevoegd gezag alsnog de tijd te bieden voor de noodzakelijke geachte acties.
Het bevoegd gezag is vrij in de keuze op welke wijze het met een melding omgaat. Het kan een ontvangstbevestiging zenden, of schriftelijk een mening kenbaar maken over de juistheid van de melding.

Van de meldplicht moet worden onderscheiden een verplichting om (in enige vorm) informatie te verstrekken aan een bestuursorgaan of andere instantie gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit, zonder dat daaraan een verbod is gekoppeld de activiteit te verrichten. Een dergelijke verplichting heeft geen bijzondere wettelijke grondslag nodig, deze behoort tot regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1. De reden om de meldplicht in dit artikel wel expliciet op het niveau van wet te specificeren is gelegen in het daaraan gekoppelde verbod de activiteit te verrichten voordat de melding is gedaan.
Bij een verplichting om informatie te verstrekken gaat het vooral om het informerende karakter, zonder dat het nodig is dat het bestuursorgaan voorafgaand aan het starten van de activiteit nog in staat hoeft te worden gesteld om een inhoudelijke beoordeling uit te voeren. Een dergelijke informatieplicht zorgt er voor dat het bestuursorgaan van de voorgenomen activiteit op de hoogte is en kan voor die overheid bijvoorbeeld aanleiding vormen om deze activiteit op te nemen in de planning van toezicht. Voor een informatieplicht is in beginsel geen lange periode tussen het verschaffen van de informatie en het starten van de activiteit nodig.

Wanneer algemene regels gelden is een melding of een verplichting om informatie over het starten van de activiteit te verstrekken niet altijd nodig. De algemene regels kunnen bijvoorbeeld activiteiten betreffen waarvan een bestuursorgaan al op de hoogte is, bijvoorbeeld door verplichtingen die uit andere regels volgen. Ook kan het gaan om activiteiten met beperkte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving waarbij het vooraf informeren van het bestuursorgaan niet noodzakelijk wordt geacht. In de geldende decentrale algemene regels en rijksregels zijn dan ook vele activiteiten toegestaan zonder dat een melding, of enige andere vorm van informatieverstrekking verplicht is.

Tweede lid

Dit lid maakt het mogelijk om in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening een verbod op te nemen om een daarbij aangewezen activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Dit lid biedt geen grondslag om in rijksregels een verbod op te nemen om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten. De reden hiervoor is dat die vergunningplichten in artikel 5.1 op wetsniveau zijn opgenomen. Ook biedt het geen grondslag voor het in het omgevingsplan opnemen van een vergunningplicht, dit omdat in artikel 5.1 de afwijkvergunning is opgenomen, die afwijken van het omgevingsplan al mogelijk maakt.