Artikel 4.5 Maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften

1. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen onderwerpen worden aangewezen waarvoor het
bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen of voorschriften aan een omgevingsvergunning
kan verbinden. Paragraaf 4.3.2 is van overeenkomstige toepassing op het stellen van
maatwerkvoorschriften op grond van regels als bedoeld in artikel 4.3.

2. De maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften kunnen afwijken van regels als bedoeld in
paragraaf 4.1.1 als dat bij die regels is bepaald. Daarbij kan worden bepaald in welke mate of hoe
lang kan worden afgeweken.

3. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kan ook worden bepaald dat een maatwerkvoorschrift
niet kan worden gesteld als over een onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan
worden verbonden.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 160-161)

De voor artikel 4.5 voorgestelde wijzigingen houden mede verband met het voorstel om artikel 5.35 te laten vervallen. Artikel 4.5 bevat de grondslag om bij algemene regels op centraal en decentraal niveau onderwerpen aan te wijzen waarvoor maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld. Maatwerkvoorschriften kunnen inhouden een nadere detaillering, aanvulling of andere afwijking van de algemene regel, voor zover afwijking bij de betreffende algemene regel mogelijk is gemaakt.

Maatwerkvoorschriften zijn in de eerste plaats van belang voor activiteiten die volledig onder algemene regels vallen, maar kunnen ook aan de orde zijn als voor de activiteit waarvoor de algemene regel geldt ook een omgevingsvergunning is vereist. In dat geval komt de vraag op hoe maatwerkvoorschriften zich verhouden tot de vergunning en de vergunningvoorschriften. Daarbij kan voor verschillende modaliteiten worden gekozen. De artikelen 4.5, derde lid, en 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet hebben hierop betrekking. In artikel 4.5, derde lid, is bepaald dat voor zover op een activiteit niet alleen regels als bedoeld in artikel 4.3 van toepassing zijn, maar daarvoor ook een omgevingsvergunning is vereist, bij die regels kan worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden. In artikel 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, is in het verlengde daarvan bepaald dat bij vergunningvoorschriften van rijksregels kan worden afgeweken, voor zover dat op grond van regels als bedoeld in artikel 4.5, derde lid, is toegestaan. Deze artikelonderdelen, in onderlinge samenhang bezien, blijken tot misverstanden aanleiding te geven. Artikel 5.35 benoemt de hier bedoelde voorschriften tot vergunningvoorschriften en artikel 4.5, derde lid, tot maatwerkvoorschriften. Beide begrippen lopen hier door elkaar, wat onder andere vragen oproept met betrekking tot de beoordelingsregels die van toepassing zijn.

Om het beoogde systeem te verduidelijken wordt in de eerste plaats voorgesteld om in artikel 4.5, eerste lid, eerste zin, en tweede lid, eerste zin, aan de grondslag om maatwerkvoorschriften te kunnen stellen en de grondslag om bij maatwerkvoorschriften te kunnen afwijken van de algemene regels telkens toe te voegen dat het daarbij ook kan gaan om vergunningvoorschriften. Hiermee wordt hetzelfde geregeld als nu met artikel 4.5, derde lid, en artikel 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, maar dan meer in samenhang met elkaar. Verder verduidelijken deze wijzigingen dat afwijkingen van de algemene regels voor vergunningplichtige activiteiten ook mogelijk zijn bij vergunningvoorschrift en niet alleen bij maatwerkvoorschrift. Het voorgaande geldt voor alle algemene regels, centraal en decentraal. Er is geen reden om daartussen een onderscheid aan te brengen. Aan de tweede zin van artikel 4.5, eerste lid, is niet toegevoegd dat het ook om vergunningvoorschriften kan gaan. Het daarin genoemde beoordelingskader blijft uitdrukkelijk beperkt tot maatwerkvoorschriften. Voor vergunningvoorschriften is het beoordelingskader immers artikel 5.34.

In verband met de hiervoor genoemde wijzigingen is artikel 4.5, derde lid, niet langer nodig. Wel wordt het bij nader inzien nodig geacht een bepaling toe te voegen die de grondslag biedt om te bepalen dat bij algemene regels kan worden bepaald dat een maatwerkvoorschrift niet kan worden gesteld als over een onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. Hiermee kan worden bereikt dat voor die activiteiten waarvoor het van belang is dat de activiteit als geheel integraal wordt beoordeeld, elke nadere detaillering, aanvulling of andere afwijking van de algemene regels als vergunningvoorschrift in de omgevingsvergunning terecht komt. Dit zorgt ervoor dat het maatwerk optimaal kan worden afgestemd op de andere vergunningvoorschriften die geen verband houden met algemene regels. Bovendien leidt dit voor degene die de activiteit verricht tot concentratie van de voorschriften in één document; er ontstaat geen stapeling van de omgevingsvergunning met losse maatwerkvoorschriften.

Het voorgestelde artikel 4.5, derde lid (nieuw), zoals hiervoor toegelicht, kan gevolgen hebben voor de voorbereidingsprocedure voor een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften, als voor een activiteit toepassing is gegeven aan artikel 4.5, derde lid. Bij een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften kan op grond van artikel 16.65 van de Omgevingswet afdeling 3.4 Awb van toepassing zijn, omdat die procedure ook van toepassing is geweest op het besluit tot verlening van de vergunning zelf, terwijl bij het alternatief van de route van wijziging van de voorschriften als maatwerkvoorschrift, dat de reguliere procedure uit hoofdstuk 4 Awb zou zijn. Hierbij is van belang dat het de bedoeling is dat in het Omgevingsbesluit bij de op artikel 16.65, voornoemd, gebaseerde aanwijzing van gevallen waarin afdeling 3.4 Awb van toepassing is, een uitzonderingsclausule zal worden opgenomen voor de aangewezen gevallen als sprake is van, kort samengevat, een niet-belangrijke wijziging van de activiteit. Welke voorbereidingsprocedure op een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften van toepassing is, als sprake is van een activiteit waarvoor toepassing is gegeven aan zowel artikel 4.5, eerste lid, als artikel 16.65, eerste lid, zal aan de hand van dit criterium moeten worden beoordeeld.

Oorspronkelijke wettekst

1. Bij regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 kunnen onderwerpen worden aangewezen waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen. Paragraaf 4.3.2 is van overeenkomstige toepassing op het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van regels als bedoeld in artikel 4.3.

2. De maatwerkvoorschriften kunnen afwijken van regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1 als dat bij die regels is bepaald. Daarbij kan worden bepaald in welke mate of hoe lang kan worden afgeweken.

3. Voor zover op een activiteit niet alleen regels als bedoeld in artikel 4.3 van toepassing zijn, maar daarvoor ook een omgevingsvergunning is vereist, kan bij die regels worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 470-471)

Eerste lid

In het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven dat er in bepaalde gevallen behoefte kan bestaan aan het stellen van maatwerkvoorschriften, zo nodig in afwijking van de toepasselijke algemene regels. Dit artikel maakt het mogelijk in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de rijksregels te voorzien in de benodigde mogelijkheden voor maatwerk, door het bevoegd gezag binnen die algemene regels de mogelijkheid te bieden om maatwerkvoorschriften te stellen. Het bevoegd gezag wordt krachtens de artikelen 4.8 tot en met 4.13 aangewezen. Maatwerkvoorschriften worden bij beschikking gesteld, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat. Het artikel bouwt, voor zover het rijksregels betreft, voort op de mogelijkheden die al in verschillende wetten zijn opgenomen, zoals in de artikelen 8.42 en 8.42a van de Wet milieubeheer, 6.6, tweede lid, van de Waterwet en 7, 7a en 13 van de Woningwet.

De formulering van dit artikel brengt met zich dat het stellen van maatwerkvoorschriften uitsluitend kan als dat in het omgevingsplan, de verordeningen of de rijksregels is bepaald. Maatwerkvoorschriften komen nu al voor in algemene regels gesteld door decentrale overheden of de regering, waarbij deze soms verschillend worden aangeduid (naast het begrip maatwerkvoorschrift komt bijvoorbeeld het begrip nadere eisen voor). Ze komen in vier vormen voor:

• maatwerkvoorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld of aangevuld,
• maatwerkvoorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels,
• maatwerkvoorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels, en
• maatwerkvoorschriften waarbij van een in algemene regels expliciet opgenomen verbod ontheffing wordt verleend, al dan niet onder beperkingen of voorwaarden.

In het laatste geval vertonen de ontheffingen veel overeenkomsten met vergunningen, die voor bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving nodig zijn en ontheffingen die soms in verordeningen van gemeenten, provincies en waterschappen zijn opgenomen. Het ligt dan ook voor de hand om dergelijke ontheffingen onder de omgevingsvergunningplicht te brengen. Paragraaf 5.1.1 van het wetsvoorstel biedt daarvoor de grondslag.

In paragraaf 4.3.2 zijn de hoofdlijnen van de inhoud verankerd van de rijksregels voor de activiteiten die zijn opgesomd in artikel 4.3, eerste lid. Die paragraaf is van toepassing op het stellen van rijksregels over bedoelde activiteiten in een algemene maatregel van bestuur en vormt als zodanig het kader voor het al dan niet voorzien in mogelijkheden voor maatwerkvoorschriften in rijksregels. De laatste volzin van het eerste lid verklaart paragraaf 4.3.2 van overeenkomstige toepassing op het stellen van de maatwerkvoorschriften bij beschikking door het bevoegd gezag, zodat het bevoegd gezag daarbij die paragraaf in acht neemt. Omdat de bevoegdheid tot wijzigen of intrekken van de maatwerkvoorschriften (impliciet) besloten ligt in de bevoegdheid deze vast te stellen, impliceert dit lid dat paragraaf 4.3.2 daarop ook van toepassing is.

Tweede lid

Er kunnen alleen van algemene regels afwijkende maatwerkvoorschriften worden gesteld wanneer dat in het omgevingsplan, de verordeningen of de rijksregels is bepaald, in welk geval aangegeven moet worden van welke regels kan worden afgeweken. Als in de mogelijkheid van afwijken is voorzien, kan daarbij worden bepaald dat afwijken alleen binnen een bepaalde bandbreedte is toegestaan. Daarnaast kan een termijn worden gekoppeld aan de mogelijkheid om af te wijken.

Derde lid

Dit lid biedt de mogelijkheid om in de rijksregels te bepalen dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Dit kan om redenen van efficiency wenselijk zijn, in het bijzonder als algemene regels worden gesteld voor activiteiten waarvoor ook een omgevingsvergunningplicht geldt. In dat geval kan worden verzekerd dat alle voorschriften voor die activiteit in één document te vinden zijn. Als van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, geldt voor deze voorschriften dezelfde procedure als voor de omgevingsvergunning. Dat geldt ook voor wijziging of intrekking van de voorschriften.