1. Home
  2. Omgevingswet
  3. Wettekst
  4. Hoofdstuk 4. Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving
  5. Afdeling 4.2 Voorbereidingsbescherming
  6. 4.15 Voorbereidingsbesluit omgevingsverordening

Artikel 4.15 Voorbereidingsbesluit omgevingsverordening

Navigatie
|
Wettekst
BIJLAGE

1. Provinciale staten kunnen, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, voor
een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding, van in de omgevingsverordening te stellen regels.

2. Het voorbereidingsbesluit wijzigt de omgevingsverordening met voorbeschermingsregels.

3. Artikel 4.14, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing,
waarbij in artikel 4.14, derde lid, onder a en d, en vierde lid, in plaats van ‘omgevingsplan’ steeds
‘omgevingsverordening’ wordt gelezen.

4. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan
gedeputeerde staten.

Memorie van Toelichting; algemeen deel (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 66-70)

Met dit wetsvoorstel wordt de regeling voor het tot stand brengen van voorbescherming bij de voorbereiding van een omgevingsplan of een omgevingsverordening vereenvoudigd. Het doel van voorbescherming is, in het kort gesteld, het voorkomen van activiteiten die op grond van een geldende regeling nog zijn toegestaan, maar die met de in voorbereiding zijnde nieuwe regeling naar verwachting niet meer of alleen onder restricties zullen zijn toegestaan. Met dit voorstel worden voorbeschermingsregels niet langer gesteld in de vorm van een zelfstandig werkend voorbereidingsbesluit, maar worden de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zelf opgenomen. Dit wetsvoorstel past de Omgevingswet zo aan dat een voorbereidingsbesluit voorziet in een wijziging van het omgevingsplan (artikelen 4.14 en 4.16 van de Omgevingswet) of de omgevingsverordening (artikel 4.15 van de Omgevingswet).

Deze verandering wordt onder andere voorgesteld met het oog op het, eveneens in dit wetsvoorstel opgenomen, voorstel tot splitsing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (zie paragraaf 2.2.1.4 van deze memorie van toelichting). In verband met die wijziging zal de in artikel 16.58 van de Omgevingswet opgenomen aanhoudingsregeling wegens een voorbereidingsbesluit komen te vervallen en vervangen worden door de mogelijkheid om, via het voorbereidingsbesluit, voorbeschermingsregels te stellen over bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken. In het navolgende wordt dit onderdeel van het wetsvoorstel verder toegelicht.

Voorbescherming op grond van de Wro en de Wabo en de Omgevingswet

Onder het huidige recht van de Wro en Wabo is het mogelijk om tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan regels te stellen die voorkomen dat een gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan te geven bestemming. Daartoe kan een voorbereidingsbesluit worden vastgesteld, waarin regels kunnen worden gesteld die een vergunningplicht bevatten voor aanlegactiviteiten, het slopen van bouwwerken en het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken. Voor het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken kan in een voorbereidingsbesluit ook een verbod in absolute zin worden opgenomen. Op grond van de Wabo geldt daarnaast dat bij een voorbereidingsbesluit of tijdens de totstandkomingsprocedure van een bestemmingsplan, de besluiten op aanvragen om vergunningen voor bouwactiviteiten en aanlegactiviteiten worden aangehouden. Deze aanhouding duurt in beginsel tot het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. Daarvoor is wel vereist dat het bestemmingsplan tijdens de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit in procedure wordt gebracht en voldaan wordt aan de in artikel 3.8 Wro gestelde termijnen voor de procedure van totstandkoming van een bestemmingsplan. Voor de voorbereiding van een provinciale ruimtelijke verordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

In de Omgevingswet is de voorbeschermingsregeling uit de Wro en Wabo, met enkele modificaties, in de kern ongewijzigd overgenomen. Elk orgaan dat bevoegd is tot wijziging van het omgevingsplan (al dan niet in de vorm van een onderdeel van een projectbesluit) of elk orgaan dat bevoegd is tot het stellen van instructieregels (bij provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur) of instructiebesluiten, kan een voorbereidingsbesluit vaststellen met voorbeschermingsregels. In aanloop naar de inwerkingtreding van een wijziging van het omgevingsplan kunnen op deze manier ongewenste activiteiten worden voorkomen. Het voorbereidingsbesluit heeft ook onder de Omgevingswet een beperkte werkingsduur. Voor een omgevingsverordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

Voorgestelde aanpassing: voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan of de omgevingsverordening

Een nadeel van het stellen van voorbeschermingsregels in een zelfstandig werkende juridische figuur, te weten het voorbereidingsbesluit, is dat er per definitie sprake is van conflicterende regels met het geldende omgevingsplan of de omgevingsverordening. De burger moet dan beide conflicterende regelingen naast elkaar te raadplegen om te bezien of een voorgenomen activiteit toelaatbaar is. De regelconflicten kunnen worden voorkomen door de mogelijkheid te openen om de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zelf te stellen. De winst daarvan is dat een burger nog maar in één document hoeft te kijken of zijn activiteit toelaatbaar is. Een voorbeschermingsregeling wordt ook duidelijker omdat niet alleen nieuwe regels kunnen worden gesteld, maar ook bestaande regels buiten toepassing kunnen worden gesteld. In alle gevallen geldt, zoals dat nu ook voor een voorbereidingsbesluit het geval is, dat de voorbeschermingsregels tijdelijk zijn van aard.

Hoe gaat het praktisch werken?

  • Het orgaan dat een wijziging van een omgevingsplan voorbereidt, of het orgaan dat een instructieregel of instructie gericht op een wijziging van het omgevingsplan voorbereidt, kan met het oog op die wijziging een voorbereidingsbesluit nemen waarmee het omgevingsplan wordt gewijzigd door daarin voorbeschermingsregels te stellen.

  • Het betekent dat de gemeenteraad of (in mandaat) het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot het stellen van voorbeschermingsregels.

  • Het betekent ook dat het bevoegd gezag tot het nemen van een projectbesluit (dat het omgevingsplan wijzigt), het vaststellen van instructieregels over een omgevingsplan of een instructie over een omgevingsplan, voorbeschermingsregels kan vaststellen in het omgevingsplan. Het voorbereidingsbesluit tot het vaststellen van voorbeschermingsregels komt zonder voorbereidingsprocedure tot stand.

  • De voorbeschermingsregels kunnen inhouden het toevoegen van nieuwe regels (met een beperking zoals bijvoorbeeld een verbod of een vergunning- of meldplicht) of het buiten werking stellen van een regel (bijvoorbeeld het niet langer van kracht zijn van een regel waarmee een bouwmogelijkheid wordt geboden).

  • De voorbeschermingsregels vervallen na anderhalf jaar of eerder, zodra het in voorbereiding zijnde besluit tot wijziging van het omgevingsplan (waaronder een projectbesluit) in werking treedt.

  • Voorbeschermingsregels die worden gesteld in verband met instructieregels of een instructiebesluit vervallen eveneens na anderhalf jaar, als binnen die termijn de instructieregel of het instructiebesluit niet in werking is getreden. Treden deze instructieregels of instructiebesluiten binnen anderhalf jaar in werking, dan vervallen de voorbeschermingsregels pas eerst zodra het omgevingsplan in overeenstemming met de instructieregels of het instructiebesluit is aangepast.

  • Ook met het oog op de totstandkoming van de omgevingsverordening kunnen voorbeschermingsregels worden gesteld. Deze mogelijkheid is bedoeld voor de in een omgevingsverordening op te nemen rechtstreeks burgerbindende regels. Het gaat daarbij dus om de totstandkoming van andere regels dan instructieregels. Deze voorbeschermingsregels worden opgenomen in de omgevingsverordening. Ze vervallen eveneens na anderhalf jaar of eerder als de wijziging van de omgevingsverordening in werking is getreden.

Aanhoudingsplicht vervalt voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten

De aanhoudingsplicht voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten wordt in de nieuwe regeling ook omgezet in de mogelijkheid tot het stellen van voorbeschermingsregels over bouwactiviteiten. Zoals al vermeld, wordt de aanhoudingsregeling in artikel 16.58 van de Omgevingswet met dit wetsvoorstel dan ook geschrapt. Dat houdt onder andere verband met het voorstel om de vergunningplicht voor bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken, voor wat betreft de toets aan het omgevingsplan, in het omgevingsplan zelf te regelen. Het omgevingsplan bevat de locatieafhankelijke regels over het bouwen en in stand houden van bouwwerken en regelt straks ook of het in verband met die regels nodig is dat er een voorafgaande toetsing in het kader van een vergunning nodig is. In het verlengde hiervan is het niet langer efficiënt om een centrale regeling voor het aanhouden van beslissingen op aanvragen om vergunning voor bouwactiviteiten te stellen op wetsniveau. Zo’n voorbeschermingsregeling kan ook alleen maar effectief zijn voor bouwactiviteiten die op grond van het omgevingsplan vergunningplichtig zijn gesteld. Voor bouwactiviteiten die niet vergunningplichtig zijn heeft deze op de vergunningprocedure gerichte voorbeschermingsregeling geen effect. Daarmee zou deze regeling in de nieuwe opzet, waarin meer bouwwerken onder rechtstreeks werkende regels uit het omgevingsplan (zonder vergunning) zijn toegestaan, een te beperkte voorbescherming bieden. Om die reden is de keuze gemaakt om deze bijzondere voorbeschermingsregeling voor bouwactiviteiten af te schaffen en aan te sluiten bij de gangbare regeling voor voorbescherming zoals die al geldt voor andere activiteiten. Deze gangbare regeling biedt de mogelijkheid om voor de activiteiten die door het omgevingsplan kunnen worden gereguleerd, voorbeschermingsregels te stellen.

Reikwijdte van voorbeschermingsregels

Met de door een voorbereidingsbesluit vast te stellen voorbeschermingsregels kunnen beperkingen worden gesteld aan het verrichten van activiteiten. Dat kan door activiteiten geheel te verbieden of aan beperkende regels te onderwerpen. Voor activiteiten kan op deze manier ook het vereiste van een vergunning of voorafgaande melding worden gesteld. Verder kan in een omgevingsplan of omgevingsverordening een bevoegdheid worden opgenomen om maatwerkvoorschriften te geven voor bepaalde activiteiten. De voorbeschermingsregels kunnen alleen worden gesteld om te voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor de regels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening, die in voorbereiding zijn, worden vastgesteld. Een belangrijke beperking is verder dat voorbeschermingsregels alleen beperkingen mogen opleggen aan activiteiten die wel zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan of omgevingsverordening, maar die nog niet plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat een voorbereidingsbesluit bestaand gebruik en bestaande bouwwerken moet eerbiedigen. Een voorbereidingsbesluit kan dus alleen leiden tot een «bevriezing» van een bestaande toestand op een locatie, maar kan geen bestaand gebruik verbieden of een plicht inhouden tot sloop van bestaande bebouwing. Voor bouwactiviteiten kunnen de voorbeschermingsregels tot gevolg hebben dat bouwwerken niet meer gebouwd of verbouwd mogen worden of dat er in het omgevingsplan alsnog een vergunningplicht voor bouwwerken gaat gelden. Deze laatste vergunningplicht kan tot gevolg hebben dat, bij weigering van de vergunning, het bouwwerk niet mag worden gebouwd. Wellicht ten overvloede wordt benadrukt dat een voorbereidingsbesluit alleen door het omgevingsplan of de omgevingsverordening toegelaten activiteiten kan verbieden of aan beperkingen kan onderwerpen. Met een voorbereidingsbesluit kunnen dus geen nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt.

Herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten

Een voorbereidingsbesluit kan tussentijds worden gewijzigd, maar de werkingsduur wordt hierdoor niet verlengd. Ook kan een voorbereidingsbesluit tussentijds, voor dat het is vervallen, worden ingetrokken. Er is geen expliciet verbod gesteld om na het vervallen van een voorbereidingsbesluit een nieuw voorbereidingsbesluit te nemen. In verband met nieuwe beleidsdoelen moet het altijd mogelijk zijn om een voorbereidingsbesluit te nemen met nieuwe voorbeschermingsregels. Ook in een situatie waarin al voorbeschermingsregels voor een locatie gelden, kan met het oog op een nieuw doel, een nieuw voorbereidingsbesluit worden genomen. Het kan dus voorkomen dat er op een locatie gelijktijdig twee of meer voorbereidingsbesluiten van toepassing zijn met een verschillende werkingsduur. Het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan, moet niet mogelijk worden geacht. Daarmee zou het tijdelijke karakter en de daarvoor gestelde termijn van een jaar en zes maanden zonder betekenis worden.

Procedurele gevolgen voor vergunningplichtige activiteiten

De mogelijkheid bestaat dat, ter voorbereiding op een wijziging van het omgevingsplan, voorbeschermingsregels worden gesteld die een verdergaande bescherming bieden dan de uiteindelijke regeling in het vast te stellen omgevingsplan. Om ongewenste ontwikkelingen op voorhand te voorkomen en het debat over de vast te stellen regeling in het omgevingsplan niet te laten frustreren door tussentijdse ontwikkelingen, kan een bevoegd gezag de keuze maken voor zo’n stringente beschermingsregeling. In zo’n situatie kan het voorkomen dat de voorbeschermingsregels (bouw)ontwikkelingen tegenhouden, die wellicht na de inwerkingtreding van de wijziging van het omgevingsplan toch, onder het stellen van voorschriften, aanvaardbaar zijn. De voorbeschermingsregels zullen in zo’n geval moeten leiden tot de weigering van een gevraagde omgevingsvergunning, terwijl diezelfde vergunning op een later tijdstip onder de in voorbereiding zijnde regeling in het omgevingsplan verleend zou kunnen worden. In plaats van het weigeren van de vergunning binnen de beslistermijn, biedt artikel 4:15, tweede lid, Awb, de mogelijkheid om de beslistermijn met schriftelijke instemming van de aanvrager op te schorten. Voor situaties waarin de kans bestaat op het uiteindelijk kunnen verlenen van de aangevraagde vergunning, zouden het bevoegd gezag en de aanvrager gezamenlijk tot een dergelijke opschorting van de beslistermijn kunnen kiezen. Daarmee kan een met de huidige aanhoudingsregeling vergelijkbare procedurele oplossing worden gekozen. Verder blijft het mogelijk dat ook in afwijking van de voorbeschermingsregels uit het omgevingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend. De regeling hiervoor is niet anders dan voor andere omgevingsplanactiviteiten waarbij (buitenplans) in strijd met het omgevingsplan een vergunning wordt verleend. Als de activiteit past binnen het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie over een omgevingsplan hebben gesteld, kan de omgevingsvergunning worden verleend. Daarmee blijft het omgevingsplan, ook met inbegrip van voorbeschermingsregels, optimale flexibiliteit behouden en kan altijd worden ingespeeld op onvoorziene ontwikkelingen.