Artikel 5.1 Omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een afwijkomgevingsplanactiviteit,
b. een rijksmonumentenactiviteit,
c. een ontgrondingsactiviteit,
d. een stortingsactiviteit op zee,                                                                                                                         e. een Natura 2000-activiteit,
f. een jachtgeweeractiviteit,
g. een valkeniersactiviteit,
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit,
b. een milieubelastende activiteit,
c. een lozingsactiviteit op:
1°. een oppervlaktewaterlichaam,
2°. een zuiveringtechnisch werk,
d. een wateronttrekkingsactiviteit,
e. een mijnbouwlocatieactiviteit,
f. een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot:
1°. een weg,
2°. een waterstaatswerk,
3°. een luchthaven,
4°. een hoofdspoorweg, lokale spoorweg of bijzondere spoorweg,
5°. een installatie in een waterstaatswerk,                                                                                                                       g. een flora- en fauna-activiteit, 
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 172-173)

De voorgestelde wijzigingen in artikel 5.1 betreffen in de eerste plaats het verplaatsen van de bouwactiviteit van het eerste lid, onder a, naar het tweede lid, onder a, en het wijzigen van de afwijkactiviteit in omgevingsplanactiviteit in het eerste lid, onder b. Eerstgenoemde wijziging hangt samen met het voorstel om de bouwactiviteit te splitsen in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Deze wijziging brengt mee dat de bouwactiviteit niet langer een activiteit is waarvoor vergunningvrije gevallen worden aangewezen (artikel 5.1, eerste lid), maar juist een activiteit waarvoor vergunningplichtige gevallen worden aangewezen (artikel 5.1, tweede lid). Voor de achtergrond van de wijziging van de afwijkactiviteit in omgevingsplanactiviteit wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Wat betreft de wijzigingen van artikel 5.1, tweede lid, wordt verder voorgesteld om, in vervolg op wat daarover al is opgemerkt in de brief van de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu van 18 februari 2015 (voetnoot: Kamerstukken II 2014/15, 33 118, nr. 18, blz. 5), daarin de aanwijzing van de brandveilig gebruiksactiviteit te laten vervallen. Op grond van de Wabo is in bepaalde gevallen een omgevingsvergunning voor deze activiteit vereist. Die gevallen betreffen het bedrijfsmatig of in het kader van verzorging bieden van nachtverblijf aan meer dan 10 personen, of dagverblijf aan meer dan 10 kinderen tot 12 jaar of lichamelijk of verstandelijk gehandicapten. Ziekenhuizen, hotels en basisscholen zijn hiervan een voorbeeld. In opdracht van de toenmalige Minister voor Wonen en Rijksdienst is een onderzoek uitgevoerd om de toegevoegde waarde van een vergunning ten opzichte van een melding voor deze activiteit te bezien. In samenspraak met het Overlegplatform bouwregelgeving is op basis van dit onderzoek besloten om niet langer een vergunning te eisen. De beperkte toegevoegde waarde van de vergunning (in de praktijk voornamelijk informatievoorziening voor het bevoegd gezag en de brandweer) rechtvaardigt niet het in stand houden van een vergunningplicht. Een meldingsplicht in combinatie met algemene rijksregels die maatwerk in het individuele geval mogelijk maken, waarborgt in voldoende mate het belang van brandveiligheid. Deze verschuiving van vergunningplicht naar meldingsplicht draagt bij aan de snelheid van procedures en de vermindering van de lastendruk en is daarmee in lijn met de doelen van de stelselherziening. In het Besluit bouwwerken leefomgeving zullen de eisen die aan de melding worden gesteld verder worden uitgewerkt. De aan te leveren informatie over het brandveilig gebruik van het gebouw zal eenduidig moeten zijn en moeten voldoen aan de behoefte aan informatie van het bevoegd gezag en de brandweer. Waar nodig zullen de eisen aan de aan te leveren informatie hiervoor worden aangescherpt.

Tot slot wordt voorgesteld om in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onderdeel 4°, na de al genoemde hoofdspoorweg en lokale spoorweg, ook de bijzondere spoorweg toe te voegen. Bij de totstandkoming van de Omgevingswet liet het zich aanvankelijk aanzien dat er, gelet op de inzichten van dat moment, met betrekking tot bijzondere spoorwegen geen behoefte zou bestaan aan een vergunningplicht voor activiteiten in een beperkingengebied rondom die spoorwegen, en dat zou kunnen worden volstaan met algemene regels. Die inzichten zijn inmiddels gewijzigd. De aanwijzing van vergunningplichtige gevallen, op te nemen in het Besluit activiteiten leefomgeving, zal in het Invoeringsbesluit Omgevingswet nader worden uitgewerkt.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 985, nr. 3, p. 105-106)

Artikel 5.1 van de Omgevingswet bevat de kern van de regeling van de omgevingsvergunning, te weten het verbod om zonder omgevingsvergunning de in het artikel omschreven activiteiten te verrichten. Van deze activiteiten zijn begripsomschrijvingen opgenomen in de bijlage bij de wet. Artikel 5.1, eerste lid, bevat de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald in welke gevallen er geen omgevingsvergunning is vereist. Dit wetsvoorstel vult de huidige opsomming van activiteiten aan met Natura 2000-activiteiten, jachtgeweeractiviteiten, valkeniersactiviteiten en invasieve-exotenactiviteiten. Artikel 5.1, tweede lid, bevat de activiteiten ten aanzien waarvan bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke gevallen een omgevingsvergunning is vereist. Voorgesteld wordt om de in dat artikellid opgenomen opsomming van activiteiten aan te vullen met flora- en fauna-activiteiten, en cites-activiteiten. Verwezen wordt naar hetgeen hierover is opgemerkt in de hoofdstukken 2, 3, 4 en 5 van deze memorie van toelichting. Opgemerkt wordt dat de voorgestelde gewijzigde definitie van «flora- en fauna-activiteit» ruim is. Eerst bij algemene maatregel van bestuur zullen de specifieke activiteiten worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. In de toelichting op de voorgestelde gewijzigde definitie van «flora- en fauna-activiteit» is een opsomming gegeven van de concrete activiteiten. Artikel 5.1, derde lid, voorziet in een koppeling van het vergunningen- en ontheffingenregime van de Wet natuurbescherming voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. Die koppeling is op grond van dit wetsvoorstel niet meer nodig, zodat wordt voorgesteld dat lid te laten vervallen.

Oorspronkelijke wettekst

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit,
b. een afwijkactiviteit,
c. een rijksmonumentenactiviteit,
d. een ontgrondingsactiviteit,
e. een stortingsactiviteit op zee,
tenzij het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een brandveilig gebruiksactiviteit,
b. een milieubelastende activiteit,
c. een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk,
d. een wateronttrekkingsactiviteit,
e. een mijnbouwactiviteit,
f. een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot:
1. een weg,
2. een waterstaatswerk,
3. een luchthaven,
4. een hoofdspoorweg of lokale spoorweg,
5. een installatie in een waterstaatswerk,
voor zover het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

3. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een Natura 2000-activiteit,
b. een flora- en fauna-activiteit,
voor zover op die activiteiten ook van toepassing zijn een of meer van de verboden, bedoeld in het eerste of tweede lid of in artikel 5.3 of 5.4.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 483 tot en met 487)

Algemeen

Artikel 5.1 bevat de kern van de regeling van de omgevingsvergunning, te weten het verbod om zonder omgevingsvergunning de in het eerste tot en met derde lid omschreven activiteiten te verrichten. Van deze activiteiten zijn begripsomschrijvingen opgenomen in de bijlage bij het wetsvoorstel. Voor de toelichting op deze begrippen wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de bijlage.
Artikel 5.1 is vergelijkbaar met artikel 2.1, eerste lid, Wabo. Anders dan in dat artikellid, wordt in artikel 5.1 niet meer het overkoepelende begrip «project» gehanteerd als centraal aangrijppunt voor de vergunningplicht. In dit begrip kan de suggestie worden gelezen dat voor alle activiteiten binnen een project gelijktijdig omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dit is echter niet het geval. Die verplichting betreft onder de Wabo alleen zogeheten onlosmakelijke activiteiten, welk begrip overigens in dit wetsvoorstel niet langer zal worden gehanteerd. In paragraaf 4.5.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is dit al nader toegelicht.
Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat het begrip «project» in artikel 5.1 is losgelaten, behalve in geval van de vergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit, die is opgenomen in artikel 5.1, derde lid, onder a. Het begrip «project» wordt in de begripsomschrijving van die activiteit (zie de bijlage bij het wetsvoorstel) echter gebruikt in de betekenis die het heeft in het voorstel voor de Wet natuurbescherming en niet als centraal aangrijppunt voor de vergunningplicht voor alle aangewezen vergunningplichtige activiteiten.
De vergunningplichtige activiteiten zijn in artikel 5.1 op wetsystematische of inhoudelijke gronden onderverdeeld in drie leden. Het eerste lid bevat de activiteiten waarvoor de aanwijzing van vergunningvrije gevallen plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur. In dit verband wordt erop gewezen dat anders dan voor de activiteiten onder a, c en d van dat lid voor de zogeheten afwijkactiviteit (onder b), die vergelijkbaar is met de activiteit uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo, op dit moment onder de Wabo geen vergunningvrije gevallen zijn aangewezen. Omdat echter niet kan worden uitgesloten dat daartoe op enig moment de behoefte zal bestaan, is daarom in het eerste lid met die mogelijkheid rekening gehouden. Hetzelfde geldt voor de stortingsactiviteit op zee (onder e). Weliswaar zijn daarvoor nu in artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit vergunningvrije gevallen aangewezen, maar die gevallen zullen in de Omgevingswet buiten de reikwijdte van het begrip «stortingsactiviteit op zee» vallen (verwezen wordt naar de begripsomschrijving in de bijlage). Dit is gedaan om in die gevallen regulering van de betrokken activiteit als lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk mogelijk te maken.
Het tweede lid bevat de activiteiten waarvoor juist de aanwijzing van gevallen waarin een vergunning is vereist plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur.
Het derde lid bevat vergunningplichtige activiteiten die op inhoudelijke gronden in een afzonderlijk lid zijn opgenomen. Hierop zal bij de toelichting op het derde lid nader worden ingegaan.

Eerste en tweede lid

De in deze leden opgesomde activiteiten zijn voor een belangrijk deel ontleend aan de in artikel 2.1, eerste lid, Wabo opgesomde activiteiten. Dit betreft de activiteiten in het eerste lid, onder a tot en met c, en ook de activiteiten in het tweede lid, onder a en b. Soms is echter wel de omschrijving van een activiteit gewijzigd. Ook kan het zijn dat een activiteit niet meer als afzonderlijke vergunningplichtige activiteit wordt benoemd, omdat deze, als gevolg van bij dit wetsvoorstel gemaakte systeemkeuzes, is opgegaan in de omschrijving van een activiteit met een bredere reikwijdte.
In dat verband wordt in de eerste plaats gewezen op het eerste lid, onder b, dat in de plaats komt van artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt genoemd het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of andere met name genoemde planologische besluiten. Dit betreft in de terminologie van dit wetsvoorstel een zogeheten «afwijkactiviteit». Onder de noemer van de afwijkactiviteit zullen in de systematiek van dit wetsvoorstel ook vallen de vergunningplichtige activiteiten in artikel 2.1, eerste lid, onder b, g en h, Wabo. Dit betreft, kort samengevat, de uit een bestemmingsplan voortvloeiende vergunningplicht voor het verrichten van aanlegactiviteiten en het slopen van bouwwerken, en de vergunningplicht voor het slopen van een bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht. Omdat het bestemmingsplan opgaat in het omgevingsplan vallen deze activiteiten in de Omgevingswet onder het verbod van artikel 5.1, eerste lid, onder b. Dit betreft nadrukkelijk ook de vergunningplicht voor het slopen van een bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht, omdat de concrete bescherming daarvan vertaald dient te worden in het omgevingsplan. In dit verband wordt verwezen naar artikel 2.34, derde lid, van dit wetsvoorstel en de artikelsgewijze toelichting daarop. Voor het overige wordt volstaan met een verwijzing naar wat in het algemeen deel van de memorie van toelichting op hoofdstuk 5 wordt opgemerkt in de paragraaf «afwijkactiviteit».
Overigens zal ook de in artikel 2.2, eerste lid, onder c, Wabo geregelde vergunningplichtige activiteit (het slopen van een bouwwerk in een gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht) opgaan in artikel 5.1, eerste lid, onder b.

Ook afkomstig uit de Wabo is de in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van dit wetsvoorstel opgenomen vergunningplicht voor de rijksmonumentenactiviteit. Voor de inhoud van dit begrip wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage. Anders dan in de Wabo zijn archeologische monumenten als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Monumentenwet 1988 niet langer meer uitgezonderd. Voor het verrichten van activiteiten met betrekking tot deze monumenten is nu nog afzonderlijk op grond van de Monumentenwet 1988 een vergunning vereist. Het voorstel is om deze vergunning ook te laten integreren in de omgevingsvergunning.

Een andere al uit de Wabo bekende vergunningplichtige activiteit waarvan wordt voorgesteld de omschrijving te wijzigen, betreft de milieubelastende activiteit (artikel 5.1, tweede lid, onder b). De gevallen van activiteiten die vergunningplichtig zijn, zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Voor de inhoud van het begrip milieubelastende activiteit wordt verder verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage.
Artikel 5.1, tweede lid, onder b, komt in de plaats van artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt genoemd het oprichten, het veranderen of de werking veranderen of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk, en in de plaats van artikel 40 van de Mijnbouwwet, dat een vergelijkbare bepaling bevat voor mijnbouwwerken op zee. Laatstgenoemde bepaling is niet meer noodzakelijk omdat artikel 5.1, tweede lid, onder b, op basis van artikel 1.5 van dit wetsvoorstel ook van toepassing zal zijn in de exclusieve economische zone. De achtergrond van het loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht is in het algemeen deel van de memorie van toelichting op hoofdstuk 5 al nader toegelicht.
In verband met deze wijziging is het niet langer meer nodig om, zoals in artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo het geval is, een afzonderlijke vergunningplicht met betrekking tot mijnbouwwerken op te nemen. Deze vergunningplicht strekt tot beoordeling van de milieugevolgen van een mijnbouwwerk op vergelijkbare wijze als de beoordeling van de milieugevolgen van een inrichting. Een mijnbouwwerk kan echter niet in alle gevallen als een inrichting worden aangemerkt en wordt daarom voor de vergunningplicht als aparte entiteit onderscheiden. Het loslaten van het inrichtingenbegrip brengt mee dat dit niet langer noodzakelijk is. Activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk kunnen op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder b, bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Dit is een goed voorbeeld van de integratie in de regelgeving die door het loslaten van het begrip «inrichting» kan worden bereikt. Het begrip «mijnbouwwerk» zal als onderscheidend criterium nog wel relevant blijven voor het bepalen van het bevoegd gezag om op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk te beslissen.
Volledig nieuwe activiteiten die bij dit wetsvoorstel onder de reikwijdte van de omgevingsvergunning worden gebracht zijn omschreven in artikel 5.1, eerste lid, onder d en e, en tweede lid, onder c tot en met f. Dit betreft activiteiten waarvoor naar geldend recht al een vergunning of ontheffing is vereist. Deze besluiten zijn vereist krachtens de Waterwet, de Ontgrondingenwet, de Mijnbouwwet, het Mijnbouwbesluit en diverse wetten met betrekking tot infrastructurele werken. Het betreft hier de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet luchtvaart, de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor.
Met betrekking tot de vergunningplicht voor de activiteit in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5°, wordt er hierbij op gewezen dat deze ziet op de vergunningplicht voor beperkingengebiedactiviteiten in een veiligheidszone rondom installaties op zee. Artikel 43 van de Mijnbouwwet bevat nu het vereiste van een ontheffing voor activiteiten in een veiligheidszone rondom een mijnbouwinstallatie. Bij deze systematiek wordt in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5°, aansluiting gezocht voor vergelijkbare veiligheidszones rondom andere installaties op zee, waarvoor op dit moment geen expliciet vergunningenstelsel geldt. Rondom die installaties, zoals bijvoorbeeld een windmolen of zendmast, kan naar geldend recht op grond van artikel 6.10 van de Waterwet een veiligheidszone worden ingesteld.
Met betrekking tot de vergunningplicht in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, aanhef en onder 1° en 2° (beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot wegen en waterstaatswerken), wordt er voor de goede orde op gewezen dat de reikwijdte van deze vergunningplicht zich op zichzelf kan uitstrekken tot zowel wegen en waterstaatswerken die in beheer zijn bij het Rijk, zoals bij waterstaatswerken bijvoorbeeld de Noordzee, als wegen en waterstaatswerken die in beheer zijn bij andere overheden. Er zullen echter alleen vergunningplichtige gevallen met betrekking tot laatstgenoemde categorie worden aangewezen voor zover daarvoor gelet op artikel 2.3, derde lid, aanleiding is. Zie hierover verder de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.2, eerste lid, eerste zin. Voor het overige blijft voor dit onderwerp de beleidsvrijheid van andere overheden bestaan om de bij hen in beheer zijnde wegen en waterstaatswerken te reguleren, bijvoorbeeld door middel van een vergunningplicht in de waterschaps- of omgevingsverordening.

Anders dan artikel 2.1, eerste lid, onder i, Wabo kent artikel 5.1 geen restcategorie omgevingsvergunningplichtige activiteiten meer die bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen. Dit moet worden gezien in het licht van het principe van de Omgevingswet dat de aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten op rijksniveau alleen kan plaatsvinden als daarvoor aanleiding is gelet op de criteria, bedoeld in artikel 2.3, derde lid. Dit betekent dat voor de aanwijzing van een geheel nieuwe vergunningplichtige activiteit een wetswijziging noodzakelijk zal zijn. In dat verband wordt verder verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2, eerste lid, eerste volzin.
Het bovenstaande heeft overigens geen gevolgen voor de onder de Wabo op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van die wet geïntroduceerde zogeheten Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets (OBM). Met het loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht voor de «milieuomgevingsvergunning», en het in plaats daarvan koppelen van die vergunningplicht aan nader omschreven activiteiten, is het ook niet meer nodig om de OBM op een afzonderlijke grondslag te baseren. Die vergunning zal rechtstreeks onder de grondslag van artikel 5.1, tweede lid, onder b, komen te vallen.

Derde lid

Dit lid bevat de opsomming van een tweetal omgevingsvergunningplichtige activiteiten met betrekking tot natuur, de Natura 2000-activiteit en de flora- en fauna-activiteit. In het voorstel voor de Wet natuurbescherming wordt al voorgesteld om deze activiteiten als omgevingsvergunningplichtig op te nemen in artikel 2.1, eerste lid, onder j en k, Wabo.
Voor deze activiteiten geldt de bijzonderheid dat deze alleen omgevingsvergunningplichtig zijn voor zover op deze activiteiten ook van toepassing zijn een of meer van de verboden, bedoeld in artikel 5.1, eerste of tweede lid, of in artikel 5.3 of 5.4. Met andere woorden, genoemde activiteiten zijn dus uitsluitend omgevingsvergunningplichtig als deze samenlopen met een of meer «andere» omgevingsvergunningplichtige activiteiten. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een vergunningplichtige bouwactiviteit of een vergunningplichtige milieubelastende activiteit in een Natura 2000-gebied. In die situatie worden de gevolgen voor natuur van de desbetreffende activiteit in het kader van de omgevingsvergunning meegenomen. Is die samenloop met een andere vergunningplichtige activiteit er niet - bijvoorbeeld als sprake is van een vergunningvrije bouwactiviteit of een vergunningvrije milieubelastende activiteit of wanneer er in het geheel geen andere activiteit wordt verricht als bedoeld in artikel 5.1, 5.3 of 5.4 - dan is voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit een afzonderlijke vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist. In dat verband wordt verwezen naar de afstemmingsbepalingen in de artikelen 2.7, vijfde lid, 3.3, achtste lid, 3.8, achtste lid, en 3.10, tweede lid, van het eerder genoemde wetsvoorstel. Om het hanteren van deze samenloopconstructie duidelijker tot uitdrukking te brengen, is de omgevingsvergunningplicht voor de Natura 2000-activiteit en de flora- en fauna-activiteit in artikel 5.1 in een afzonderlijk artikellid opgenomen.