Creëren maatschappelijke waarde vs invulling prijs en kwaliteit

Een aanbestedende dienst moet op grond van de Aanbestedingswet bij een aanbesteding zorgdragen voor zo veel als mogelijk maatschappelijke waarde én gunningscriteria vaststellen die leiden tot gunning aan de EMVI (economisch meest voordelige inschrijving). Hoe dit zich tot elkaar verhoudt, wordt uitgelegd door de Overijsselse kort gedingrechter inzake de Provinciale aanbesteding van gladheidsmaterieel.

Feiten

De Provincie Overijssel (hierna: de Provincie) heeft een Europese openbare aanbestedingsprocedure aangekondigd van de opdracht “Levering en onderhoud gladheidsmaterieel”. Doel van de aanbesteding is het afsluiten van een raamovereenkomst met één opdrachtnemer voor de duur van drie jaar met een optie tot verlenging van maximaal één jaar. Naast de raamovereenkomst zal er één onderhoudsovereenkomst voor het geleverde materiaal worden aangegaan voor het all-in-onderhoud gedurende een maximum periode die gelijk is aan de voorziene levensduur. Voor strooiers is dit 10 jaar en voor ploegen 15 jaar.

Het gebruikte gunningscriterium is de economisch meest voordelige inschrijving (hierna: EMVI). Het gunningscriterium is onderverdeeld in twee subgunningscriteria, genaamd kwaliteit en prijs. Blijkens paragraaf 1.4 van de Aanbestedingsleidraad wordt bij de beoordeling van de vraag welke inschrijving de EMVI is, gebruik gemaakt van de systematiek “gunnen op waarde”. Aan de behaalde score op verschillende kwaliteitscriteria wordt een fictieve waarde in euro’s toegekend, welke totale waarde in mindering wordt gebracht op de (fictieve) totaalprijs van de inschrijving.

Maatschappelijke waarde

Op grond van artikel 1.4 lid 2 Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aw) dient de aanbestedende dienst zorg te dragen voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de te besteden publieke middelen, bij het aangaan van een overeenkomst. Uit de parlementaire geschiedenis komt naar voren dat voormelde bepaling ertoe strekt dat aanbestedende diensten streven naar de beste prijs-kwaliteitverhouding binnen het beschikbare budget. In artikel 2.114 lid 1 Aw wordt hier invulling aan gegeven door als uitgangspunt de EMVI te nemen. Aan de aanbestedende dienst die het EMVI-criterium hanteert, komt een ruime beleidsvrijheid toe bij de invulling van de gunningscriteria, daarbij past een terughoudende toetsing van de rechter. Provincie Overijssel streeft in haar aanbestedingsproces naar de beste prijs-kwaliteitsverhouding. De partij die dit het beste aanbiedt, verkrijgt de gunning van de opdracht. Hiermee wordt zo veel mogelijk maatschappelijke waarde gecreëerd.

Gunningscriterium

De Provincie gebruikt in haar gunningscriterium de methodiek van ‘gunnen op waarde’. Elk rapportcijfer per gunningscriterium vertegenwoordigt een bepaalde fictieve waarde in Euro’s die op de totale inschrijfprijs in mindering wordt gebracht. Door de manier van invulling van de Provincie in haar fictieve waarden per rapportcijfer kan de winnaar van de aanbesteding aanzienlijk duurder zijn dan de nummer 2, ondanks dat de kwaliteit die hij aanbiedt slechts een fractie beter is. De gunningsystematiek van de Provincie leidt ertoe dat de opdracht mogelijk wordt gegund aan een inschrijver die op alle kwalitatieve subgunningscriteria een 10 behaalt, in totaal €980.000,-- duurder is dan een inschrijver die op dezelfde criteria een 8 behaalt.

De Provincie geeft aan bewust te hebben gekozen om een groot verschil te hanteren in fictieve waarden tussen de verschillende rapportcijfers, de gekozen systematiek sluit onverminderd aan bij haar wens om te komen tot de EMVI met de voor opdrachtgever beste prijs-kwaliteitsverhouding. De Provincie wijst erop dat een aanbestedende dienst een grote mate van beoordelingsvrijheid en dus een discretionaire bevoegdheid heeft om de EMVI-criteria nader vorm te geven, mits deze verband houden met het voorwerp van de opdracht en geen onvoorwaardelijke keuzevrijheid bieden bij de gunning van de opdracht. Uit artikel 2.114 Aw volgt dat de vrijheid ook geldt voor de keuze voor het gewicht dat, oftewel de wegingsfactor, die een aanbestedende dienst aan prijs en kwaliteit in het EMVI-criterium wenst toe te kennen. Uit de parlementaire geschiedenis van dit artikel volgt dat de aanbestedende dienst ervoor kan kiezen om meer gewicht te geven aan andere subgunningscriteria van het gunningscriterium EMVI dan prijs. Hier heeft de Provincie dus gekozen om veel gewicht te geven aan het gunningscriterium kwaliteit.

Conclusie

In lijn met eerdere uitspraken lijkt een aanbestedende dienst reeds aan haar wettelijke plicht om maatschappelijke waarde te creëren te voldoen door niet te gunnen op basis van laagste prijs (maar prijs/kwaliteit). Het staat de aanbestedende dienst vrij om te bepalen hoeveel onderling relatief gewicht aan de gunningscriteria wordt toegekend. Wel volgt uit jurisprudentie en de adviezenpraktijk van de Commissie van Aanbestedingsexperts dat de kwaliteitscriteria in totaliteit significante invloed  moeten hebben omdat anders de facto alsnog sprake is van een gunning op laagste prijs.

De Provincie heeft met het oog op de risico’s die gepaard gaan met gladheidbestrijding een substantieel gewicht toegekend aan het aspect kwaliteit. Dat zij hier bereid zijn om daar eventueel €980.000,-- meer voor te betalen doet daar niet aan af. De Provincie creëert zo veel mogelijk maatschappelijke waarde door het gunningscriterium zo in te vullen dat de kwaliteit van de dienstverlening in grote mate bepalend is voor de gunning van de opdracht.