Planologische inpassing
Zonneparken kunnen op verschillende manieren planologisch worden ingebed. De koninklijke weg is een herziening van het bestemmingsplan. In de praktijk kom ik deze variant niet vaak tegen. Dit laat zich verklaren door het feit dat zonneparken vaak worden gerealiseerd binnen agrarische bestemmingen. Gemeenten eisen in de regel dat na een periode van 25 jaar de gronden weer gebruikt worden voor deze doeleinden. Een herziening van het bestemmingsplan verdraagt zich hier niet mee. Een andere variant waarmee een zonnepark planologisch kan worden gefaciliteerd is een omgevingsvergunning waarmee van het bestemmingsplan kan worden afgeweken op basis van een ruimtelijke onderbouwing. Vaak zijn gemeenten bereid deze vergunning, ter behoud van de onderliggende agrarische functie, te verlenen voor bepaalde tijd (meestal 25 tot 30 jaar).
Een andere variant, waarvan de doorlooptijd aanzienlijk korter is en waarvan de onderzoekslasten kleiner zijn, is de mogelijkheid van een kruimelomgevingsvergunning waarmee voor 10 jaar van het bestemmingsplan wordt afgeweken (artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht). In een eerdere bijdrage signaleerde ik dat de ABRvS een dergelijke vergunning in Coevorden toestaat, terwijl in die zaak vaststond dat het zonnepark na tien jaar niet zal worden verwijderd. Ik schreef hierover tezamen met mijn kantoorgenoot Bart de Haan een kritische noot in de Jurisprudentie Milieurecht 2018/97, omdat dit soort vergunningen doorgaans alleen standhouden als aannemelijk is dat het zonnepark na 10 jaar kan en zal worden verwijderd. Wat hiervan ook zij, een kruimelvergunning is dus ook een geschikt instrument. Het is wel de vraag of de RVO op basis van een dergelijke vergunning bereid is om een SDE+ subsidie te verlenen. Daarnaast is het zo dat de initiatiefnemer moet proberen om in die periode van 10 jaar alsnog een omgevingsvergunning “handelen in strijd met regels ruimtelijke verordening” te verkrijgen voor het zonnepark voor de periode ná die termijn.
Paraplu bestemmingsplan
Aan de hierboven opgesomde mogelijkheden kan de optie van een paraplubestemmingsplan worden toegevoegd. In de uitspraak van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2338) staat het bestemmingsplan "Leeuwarden - Partiële herziening Plan voor de zon" centraal. Het plan heeft als doelstelling om belemmeringen voor het realiseren van zonne-energie- en zonnewarmteprojecten weg te nemen. Het plan is een partiële herziening van een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Leeuwarden. Het voorziet in een planologische regeling die zonneprojecten in bepaalde daartoe aangewezen gebiedstypen en gebieden vergunningvrij maakt of met een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid mogelijk maakt. De raad beoogt met het plan uitvoering te geven aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelen en de provinciale doelstellingen voor zonne-energie en zonnewarmte.
Opzet van het plan
Het plan heeft betrekking op het hele grondgebied van de gemeente. De verbeelding bevat aanduidingen voor een aantal gebiedstypen en gebieden, waaronder het gebied Nieuw Stroomland. Daarbinnen maken de planregels verschillende soorten zonneprojecten mogelijk. Er zijn kwaliteitscriteria vastgesteld waaraan de initiatieven moeten voldoen. Het plan bepaalt kort gezegd (i) waar en onder welke voorwaarden zonder omgevingsvergunning zonnecollectoren en zonnepanelen kunnen worden geplaatst, (ii) gronden die tevens mogen worden gebruikt voor warmteopwekking met collectoren en energieopwekking met panelen in gebieden met de aanduiding “wetgevingzone” en (iii) waar en onder welke voorwaarden met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de in het plan genoemde onderliggende bestemmingsplannen ten behoeve van de plaatsing van zonnecollectoren en zonnepanelen, waaronder de ontwikkeling van zonneparken.
Crisis- en Herstelwet
Vermeldenswaardig is dat de raad met dit paraplubestemmingsplan invulling heeft gegeven aan de innovatieregeling voor zonneprojecten die is opgenomen in artikel 7j van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Deze regeling geldt onder meer voor de gemeente Leeuwarden. Artikel 7j van dit Besluit maakt een aantal afwijkingen van wettelijke regels mogelijk. In de eerste plaats kunnen in het bestemmingsplan locaties worden aangewezen waar gedurende een periode van 15 jaar geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor zonnecollectoren en -panelen op de grond of - onder bepaalde voorwaarden - op bouwwerken. Daarnaast kunnen in het plan regels worden gesteld over het uiterlijk van de bouwwerken en kunnen beleidsregels worden opgenomen die betrekking hebben op redelijke eisen van welstand.
Bewonersparticipatie
De appellanten in deze procedure voeren onder meer aan dat het plan te weinig concrete eisen over bewonersparticipatie bevat. De Afdeling oordeelt dat de raad ten behoeve van de bewoners van het plangebied geen nadere regels over de bewonersparticipatie in het plan had hoeven opnemen. De Afdeling kan de raad volgen in zijn standpunt dat juridisering van de bewonersparticipatie niet wenselijk is. De plantoelichting biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanknopingspunten voor de invulling van de participatieverplichting. Hierin is vermeld dat geen harde eisen en termijnen worden gesteld aan het participatietraject, om te voorkomen dat participatie te veel lijkt op een juridische procedure in plaats van echte betrokkenheid van bewoners. Wel zal volgens de plantoelichting nadrukkelijk worden gekeken naar de mate waarin bewoners vroegtijdig zijn gekend in het beoogde project, er voldoende kennis van konden nemen en mee konden praten en denken over de invulling van het project. Initiatiefnemers zullen inzichtelijk moeten maken wat er in het kader van de participatie is ondernomen en welke reacties van bewoners zijn ontvangen. Verslaglegging van het participatietraject wordt niet aan bepaalde vormvereisten onderworpen, maar moet de gemeente ervan kunnen overtuigen dat het project wordt gedragen door de bij het project betrokken gemeenschap. Dat is dus voldoende.
Provinciale verordening en omvang van de zonneparken
Voor het deelgebied Nieuw Stroomland gaat het fout op basis van de provinciale regels en de omvang van het park dat in dit gebied is toegestaan. Uit artikel 9.4.1, eerste lid, van de Provinciale Verordening volgt namelijk dat een ruimtelijk plan alleen kan voorzien in een opstelling voor zonne-energie in het landelijk gebied aansluitend op bestaand stedelijk gebied van een stad of dorp of als onderdeel van een uitbreidingslocatie, of nabij bestaand stedelijk gebied, mits het zonnepark een redelijke aansluiting heeft of krijgt op het stedelijk weefsel van stad of dorp. Ter beoordeling bij de Afdeling staat of bij deze afstand sprake is van een zonnepark nabij het bestaand stedelijk gebied. De Afdeling oordeelt uiteindelijk dat dit niet het geval is, omdat het landelijk gebied tussen de zuidelijke rand van Leeuwarden en Wirdum en Wytgaard doorsneden wordt door de Haak om Leeuwarden. Bovendien is in de planregels niet de beperking neergelegd dat zonneparken in Nieuw Stroomland hun beginpunt moeten hebben op minder dan 200 m van het bestaand stedelijk gebied van de stad Leeuwarden. Ook oordeelt de Afdeling dat de raad in de afwijkingsregels voor Nieuw Stroomland nadere voorwaarden moet opnemen over de omvang van de zonneparken in relatie tot de locatie. Het plan voor zover dat betrekking heeft op het gebied Nieuw Stroomland wordt om die reden vernietigd.
Signalering
Voor het gebied Nieuw Stroomland wordt het plan vernietigd, maar voor de overige gebieden kan het de toets van de Afdeling doorstaan. Beroepsgronden o.a. ten aanzien van het behoud van het woon- en leefklimaat, lichthinder, en waardedaling van woningen falen. Dit parapluplan is voor de gemeente Leeuwarden een effectief middel gebleken om in één keer een goede planologische basis te leggen voor het verwezenlijken van de energieopgave. Ik ben benieuwd of meer gemeenten zich hierdoor laten inspireren.
Wilt u meer weten over de ruimtelijke inpassing van duurzaamheids- en/of energieprojecten, waaronder zonneparken? Neem contact op met Jasper Molenaar.
