Planschade Lidl en de uit te werken bestemming

Volgens de Raad van State leidt de vergelijking tussen de redelijke verwachting van de invulling van een uit te werken bestemming en de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan of van een nieuw bestemmingsplan tot werkelijke planschade die moet worden vergoed, en niet tot theoretische schade. Lees meer...

Feiten en procesverloop

Lidl is eigenaresse van een bedrijfspand te Eindhoven. Zij verzoekt om een tegemoetkoming in planschade vanwege de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Stratum binnen de Ring 2007. Onder dit bestemmingsplan is het Lidl niet toegestaan haar pand als supermarkt te gebruiken. Volgens Lidl heeft dit tot een schade in de vorm van waardevermindering van € 1.838.000,00 geleid.

De gemeente heeft advies gevraagd aan de SAOZ. De SAOZ stelde vast dat het pand onder het vorige planologische regime een uit te werken bestemming voor woondoeleinden had. Met verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 vond de SAOZ dat die uit te werken bestemming buiten beschouwing dient te blijven in het kader van de vraag of Lidl als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 heeft de SAOZ vervolgens een vergelijking gemaakt met de planologische mogelijkheden van het pand onder het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uit 1988. In dat bestemmingsplan was het ook niet toegestaan het pand als supermarkt te gebruiken. Dat betekende volgens de SAOZ dat Lidl als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en geen schade heeft geleden. De gemeente heeft conform dit advies besloten.

De rechtbank was van oordeel dat de uit te werken bestemming voor woondoeleinden ook voorziet in gebruik ten behoeve van detailhandel, dat het gebruik van het pand als supermarkt daarmee in overeenstemming was en dat uitwerking van de bestemming daarvoor niet noodzakelijk was. Verder vond de rechtbank overwogen dat de gestelde schade is veroorzaakt door het wegbestemmen van een directe gebruiksmogelijkheid en dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) niet valt af te leiden een uit te werken bestemming ook in deze situatie niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken. De rechtbank was dan ook van oordeel dat ten behoeve van het vaststellen van de schade een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het tweede en het derde bestemmingplan, dat in die vergelijking geen betekenis toekomt aan het eerste bestemmingsplan en dat het besluit van de gemeente dus was gebaseerd op een onjuist advies van de SAOZ. Volgens de rechtbank kwam uitsluitend de schade als gevolg van het wegbestemmen van de directe gebruiksmogelijkheid voor een supermarkt in het bedrijfspand, zoals dat aanwezig was ten tijde van de relevante peildatum, in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in geleden planschade.

De gemeente ging in hoger beroep en voerde aan dat een uit te werken bestemming niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken. Over deze interessante vraag oordeelde de Afdeling in hoger beroep.

Oordeel Raad van State

Uitwerkingsplan geen toekomstige onzekere gebeurtenis Als gevolg van de uitwerkingsplicht in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro, beschouwt de Afdeling het vaststellen van een uitwerkingsplan niet slechts als een toekomstige onzekere gebeurtenis. Hoewel de uitwerkingsplicht bij een letterlijke lezing van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden beschouwd als oorzaak van schade in de zin van die bepaling, laat dat onverlet dat sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aannemelijk is dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zal worden uitgewerkt. Dit heeft in de rechtspraktijk de vraag opgeroepen of en zo ja in hoeverre in de planvergelijking rekening mag worden gehouden met een uit te werken bestemming.

Omdat een uitwerkingsplan een oorzaak van planschade is, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder b, van de Wro, kan bij een vergelijking tussen een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming en een uitwerkingsplan niet van de maximale mogelijkheden van de uitwerkingsregels van dat bestemmingsplan wordt uitgegaan. Dat zou namelijk tot de ongewenste situatie leiden dat een uitwerkingsplan nooit tot een planologische verslechtering kan leiden, omdat dat uitwerkingsplan als oorzaak van planschade dan wegvalt tegen de maximale invulling van het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming.

Rechtspraak Afdeling op een rij De Afdeling verwijst in de Lidl-uitspraak naar haar tussenuitspraak van 17 april 2013 waarin zij heeft overwogen dat de uit te werken bestemming bij de planvergelijking niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Dit betekent dat moet worden onderzocht wat ten tijde van de inwerkingtreding van het betrokken planologische besluit naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past.

De Afdeling verwijst ook naar haar uitspraak van 19 februari 2014, waarin zij heeft overwogen dat de tussenuitspraak van 17 april 2013 betrekking heeft op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische wijziging op de gronden van derden (hierna: indirecte planschade), maar dat er geen aanleiding is daarover anders te oordelen in het geval waarin de gestelde schade door een planologische wijziging op de gronden van de desbetreffende aanvrager is veroorzaakt (hierna: directe planschade).

En vervolgens heeft de Afdeling bij tussenuitspraak van 24 september 2014 overwogen dat de tussenuitspraak van 17 april 2013 betrekking heeft op een geval waarin de uit te werken bestemming onderdeel van het oude planologische regime is, maar dat er geen aanleiding is daarover anders te oordelen in het geval waarin de uit te werken bestemming onderdeel van het nieuwe planologische regime is. In die uitspraak heeft de Afdeling bovendien overwogen dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking mag worden betrokken en geen grond voor een tegemoetkoming in planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden. Voor het antwoord op de vraag of artikel 6.1, zesde lid, van de Wro van toepassing is, is de datum van de aanvraag beslissend. Indien de aanvraag vóór de inwerkingtreding van die bepaling op 25 april 2013 is ingediend, is de wijze van planvergelijking, zoals neergelegd in de tussenuitspraak van 17 april 2013, onverkort van toepassing.

Rechtsvraag De vraag die in deze zaak aan de orde is, is of een uit te werken bestemming als onderdeel van het oude planologische regime mag worden betrokken in de vergelijking met het nieuwe planologische regime, als de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade na de inwerkingtreding van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro is ingediend. Het gaat er dus om of de wijze van planvergelijking, zoals neergelegd in de tussenuitspraak van 17 april 2013, ook in die situatie van toepassing is.

Doel wetgever: alleen werkelijke en geen theoretische planschade vergoeden De Afdeling vindt hier van belang wat de wetgever met artikel 6.1, zesde lid, van de Wro heeft beoogd.

Volgens de Afdeling blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro dat de wetgever slechts oog heeft gehad voor de uit te werken bestemming als onderdeel van het nieuwe planologische regime. De Afdeling citeert uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, paragraaf 3.3.3), waarin onder meer staat dat een besluit dat de bestemming wijzigt in een uit te werken bestemming onder de WRO wel een grond voor planschade was, maar dat onder de Wro niet meer. De MvT noemt het voorbeeld dat een uitwerking van een uit te werken bestemming het bouwen van een hoge flat toe zou kunnen staan, terwijl bij de uiteindelijke uitwerking een bestemming werd neergelegd die veel minder schade veroorzaakte, bijvoorbeeld een buurtpark. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 6.1, zesde lid, van de Wro in de memorie van toelichting (blz. 45) is onder meer vermeld dat dit lid beoogt expliciet te maken dat schade pas voor vergoeding in aanmerking komt als op basis van een besluit, bezien in de context van de planologische regeling waarop dat besluit gebaseerd is, de omvang van de schade vastgesteld kan worden. Dit geldt zowel voor de beoordeling van directe als indirecte schade. Directe schade als gevolg van bijvoorbeeld een aanlegvergunningstelsel of van een afwijkingsbevoegdheid kan dus pas vergoed worden als er een besluit is, bijvoorbeeld een besluit tot weigering van de gevraagde vergunning of een besluit waarin aan de verleende vergunning voorwaarden worden verbonden. Aan de hand van dat besluit en de daarmee geboden mogelijkheden kan, in samenhang met het geldende bestemmingsplan, een vergelijk worden gemaakt met het oude plan.

De Afdeling leidt uit de memorie van toelichting af dat de wetgever het buiten beschouwing laten van een uit te werken bestemming niet als zelfstandig doel ziet, maar als middel om te bewerkstelligen dat geen tegemoetkoming wordt verstrekt voor planschade die de aanvrager niet in die omvang zal lijden, indien de uitwerking van de uit te werken bestemming minder ongunstig uitvalt dan bij het benutten van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming. De wetgever heeft dus beoogd dat uitsluitend voor werkelijke planschade en niet voor theoretische planschade een tegemoetkoming wordt toegekend.

Als een uitwerkingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan degene die stelt dat hij schade lijdt of zal lijden als gevolg van het uitwerkingsplan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade indienen. In het kader van die aanvraag wordt een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan en de maximale mogelijkheden van de aan de uit te werken bestemming voorafgaande bestemming. In deze situatie wordt dus een uitzondering gemaakt op de regel dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan is gesteld dat deze planschade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime.

Toepassing op het geval van Lidl De inwerkingtreding van het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming voor woondoeleinden had een positieve invloed op de waarde van het bedrijfspand. Lidl heeft de eigendom van het pand na de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan verkregen. Bij de aankoop van het pand is Lidl, als redelijk denkend en handelend koper, nagegaan wat ten tijde van de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn.

Als vervolgens een uitwerkingsplan was vastgesteld en in werking was getreden en Lidl een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van dat uitwerkingsplan had ingediend, had het college een vergelijking moeten maken tussen de redelijke verwachting van de invulling van de uit te werken bestemming voor woondoeleinden van het tweede bestemmingsplan en de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan. Dat is volgens de Afdeling niet in strijd met de bedoeling van de wetgever, omdat in deze situatie niet het risico bestaat dat een tegemoetkoming voor theoretische planschade wordt verstrekt. Als uit de vergelijking zou blijken dat de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan voor haar groter zijn dan de redelijke verwachting van de invulling van de uit te werken bestemming, is Lidl niet in een nadeliger planologische positie komen te verkeren en heeft zij geen planschade geleden. Als de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan kleiner zijn, is Lidl wel in een nadeliger planologische positie komen te verkeren.

In werkelijkheid is geen uitwerkingsplan vastgesteld, maar een andere planologische maatregel genomen, die voor Lidl nadeliger dan de uit te werken bestemming van het tweede bestemmingsplan is. Dit is een planologische verslechtering. Indien uit de schadetaxatie blijkt dat deze planologische verslechtering tot vermindering van de waarde van de onroerende zaak heeft geleid en daarvoor een tegemoetkoming in planschade zou worden verstrekt, is dat geen tegemoetkoming in theoretische schade, die Lidl niet of slechts gedeeltelijk lijdt. Dit betekent dat de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro zich in dit geval niet verzet tegen het betrekken van de uit te werken bestemming, als onderdeel van het oude planologische regime, in de vergelijking met het nieuwe planologische regime.

De uitspraak van de rechtbank was dus juist en de planvergelijking die de gemeente en de SAOZ hadden gemaakt, was ondeugdelijk.

Herstel uitspraak: schadevergoeding in natura? De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het besluit van 11 juni 2015 op een ondeugdelijke planvergelijking berust. De Afdeling draagt de gemeente op om het gebrekkige besluit te herstellen. Daarbij moet de gemeente nader advies van een deskundige inwinnen. De Afdeling overweegt daarover nog dat de rechtbank had overwogen dat uitsluitend de schade als gevolg van het wegbestemmen van de directe gebruiksmogelijkheid van de bestaande bebouwing ten behoeve van de exploitatie van een supermarkt in aanmerking komt voor een tegemoetkoming. Omdat Lidl daartegen geen hoger beroep heeft ingesteld moet worden beoordeeld in hoeverre Lidl door het wegbestemmen van de directe gebruiksmogelijkheid in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade in de vorm van vermindering van de waarde van de onroerende zaak heeft geleden. Voorts kan worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en of de schade kan worden weggenomen door middel van het herstellen van de planologische mogelijkheid om de onroerende zaak voor detailhandel te gebruiken.

Heeft u naar aanleiding van bovenstaande uitspraak nog vragen? Neem dan gerust contact op met Hanna Zeilmaker, Joske Hagelaars of Roos Molendijk, advocaten Overheid & Vastgoed