Waarom de Vpb-plicht van gemeenten opnieuw onder de loep ligt
Deze conclusie past in een bredere ontwikkeling: momenteel liggen maar liefst zes vergelijkbare zaken bij de Hoge Raad, waarin de belastingplicht van overheidsondernemingen centraal staat. De uitkomsten daarvan kunnen belangrijke gevolgen hebben voor de fiscale positie van gemeenten en andere publieke lichamen.
In deze blog bespreken we het wettelijk kader van de Vpb-plicht voor overheidsondernemingen. Vervolgens gaan we in op de feiten van de zaak en bespreken we afzonderlijk de oordelen van het Hof en de A-G over zowel de reclameactiviteiten als de hypotheekportefeuille. Tot slot staan we stil bij de mogelijke gevolgen voor de praktijk en de relevantie van deze conclusie voor andere gemeentelijke activiteiten, zoals starters- en stimuleringsleningen.
Wat zegt de wet over de Vpb-plicht van overheidsondernemingen?
Sinds 2016 is de belastingplicht voor overheidsondernemingen wettelijk vastgelegd. Publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals gemeenten en provincies, zijn sindsdien Vpb-plichtig voor zover zij een onderneming drijven. Dit heeft als doel een gelijk speelveld met commerciële partijen te creëren.
Er is sprake van een onderneming wanneer wordt voldaan aan drie cumulatieve voorwaarden. Er moet namelijk sprake zijn van een:
- Duurzame organisatie van arbeid en kapitaal; die
- deelneemt aan het economisch verkeer; met
- het oogmerk daarmee winst te behalen.
Voor de beoordeling of er sprake is van een duurzame organisatie van arbeid en kapitaal dan wel van ‘normaal vermogensbeheer’, ligt de crux in de vraag of er extra arbeid wordt verricht om een hoger rendement dan gebruikelijk te behalen.
Feiten uit de zaak: hoe kwam de discussie over gemeentelijke belastingplicht tot stand?
In de zaak waarin de A-G nu een conclusie heeft gewezen was in de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) van de gemeente bepaald dat het verboden is om zonder vergunning reclameborden op of langs de weg te plaatsen. Tegen betaling van een vaste jaarlijkse vergoeding kunnen exploitanten via een concessieovereenkomst het exclusieve recht krijgen om in de openbare ruimte op gemeentelijke eigendommen reclame te maken. Met deze reclameactiviteiten behaalde de gemeente in 2016 een omzet van € 293.603 en de daaraan toerekenbare kosten bedroegen in dat jaar € 50.000.
Daarnaast verstrekte de gemeente tot 2007 hypothecaire leningen aan haar personeel en aan medewerkers van lokale onderwijsinstellingen. Sindsdien worden er geen leningen meer uitgegeven en wordt de portefeuille actief afgebouwd. In 2016 bedroeg de uitstaande waarde nog circa € 19.000.000 en ontving de gemeente € 1.150.000 aan rente op deze uitstaande leningen.
Zijn gemeentelijke reclameactiviteiten belast met Vpb?
Volgens het Hof dreef de gemeente met haar reclameactiviteiten geen onderneming, maar voerde zij slechts normaal vermogensbeheer uit. De meerwaarde ontstond niet door de arbeid van de gemeente, maar door het reclameverbod in de APV. Door deze arbeid van de gemeente is slechts de opbrengstmogelijkheid benut die de openbare ruimte in zichzelf al bezit. Bovendien lag het behaalde rendement niet hoger dan wat bij passief beleggen te verwachten valt.
De A-G ziet dit wezenlijk anders. Volgens hem creëert de gemeente met haar concessie-aanbod een verdienmodel dat zonder haar concessieverlening niet zou bestaan. Kenmerkend voor normaal vermogensbeheer is dat bestaande vermogensbestanddelen passief ter beschikking worden gesteld aan een ander tegen een vergoeding. In dit geval wordt er echter een nieuw vermogensrecht gecreëerd en actief vermarkt. Daarin ligt de meerwaardecreatie. Daarnaast wijst de A-G op de winstmarge van 481%. Dit is volgens hem ruimschoots meer dan bij normaal vermogensbeheer verwacht mag worden.
Wanneer leidt een gemeentelijke hypotheekportefeuille tot Vpb-plicht?
Ook inzake de hypotheekportefeuille oordeelde het Hof dat sprake was van normaal vermogensbeheer. De bestede arbeid beslaat relatief weinig tijd en omvat slechts het beheer en de administratie van vóór 2007 afgesloten leningen. Omdat geen nieuwe leningen meer werden verstrekt en de portefeuille actief werd afgebouwd, vond het Hof dat er op 1 januari 2016 geen sprake meer was van ondernemerschap.
De A-G komt tot een ander oordeel. Volgens hem blijft een onderneming nog steeds een onderneming zolang zij niet is afgebouwd of hobbyisme is geworden. Hij maakt vervolgens een vergelijking met een financiële dienstverlener die onder dezelfde omstandigheden ook tijdens de afbouwfase een ondernemer blijft.
In breder verband rijst de vraag of gemeenten ook voor andersoortige leningen zoals startersleningen of stimuleringsleningen Vpb-plichtig zijn. Bij dergelijke leningen zal onder omstandigheden sprake kunnen zijn van een zodanige inzet van arbeid en kapitaal dat deze verder gaat dan normaal vermogensbeheer en daardoor als ondernemerschap kwalificeert. Een duidelijk oordeel van de Hoge Raad op het gebied van de hypotheekverstrekking zal derhalve van groot belang kunnen zijn voor de praktijk.
Wat betekenen deze inzichten voor de fiscale positie van gemeenten?
De conclusie van de A-G illustreert dat de grens tussen publieke activiteiten en ondernemerschap niet altijd scherp te trekken is. Wanneer gemeenten actief waarde creëren, bijvoorbeeld door middel van reclameconcessies kan dat mogelijk leiden tot Vpb-plicht. Ook het onderhouden van een hypotheekportefeuille blijft volgens de A-G een onderneming en leidt daarmee tot Vpb-plicht, zolang deze niet is afgebouwd of hobbyisme is geworden. Een tijdige inventarisatie van dergelijke activiteiten is van belang om grip te krijgen op de activiteiten voor de Vpb.
Vragen over de Vpb-plicht? Neem contact op met onze specialisten
Wilt u meer weten over de Vpb-plicht voor publieke lichamen? Onze specialisten denken graag met u mee op juridisch en fiscaal gebied. Neem gerust contact met ons op voor een persoonlijk adviesgesprek.
