De omgevingsvisie

Een van de zes kerninstrumenten uit de nieuwe Omgevingswet (Ow) is de zogeheten ‘omgevingsvisie’. In afdeling 3.1 van de Ow, in de artikelen 3.1 tot en met 3.3, wordt dit instrument nader uitgewerkt.

De eerste vraag is natuurlijk: wat is precies een omgevingsvisie? De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document voor de lange termijn met daarin de uitgangspunten van het integrale overheidsbeleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Het is een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving. De ‘fysieke leefomgeving’ is een kernbegrip uit de Ow. Dit ruime begrip omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed ¹. De omgevingsvisie komt volgens de memorie van toelichting bij de Ow in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies, de relevante delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoerplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen.

Verplichting tot vaststellen
Op grond van artikel 3.1 Ow zijn de gemeenteraad, provinciale staten en de minister van Infrastructuur en Milieu (in overeenstemming met andere verantwoordelijke ministers) verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Dit resulteert in één gemeentelijke, provinciale en nationale omgevingsvisie. Is een omgevingsvisie op den duur niet meer actueel, dan kan het bestuursorgaan overgaan tot intrekking of wijziging. De Ow kent echter geen bepaling over de looptijd van een omgevingsvisie, noch een actualiseringsplicht ². Uitgangspunt is dat het bestuursorgaan dat een omgevingsvisie vaststelt daarin alleen onderwerpen kan opnemen die onder zijn bevoegdheid vallen. Verder is een omgevingsvisie uitsluitend bindend voor het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (zelfbinding). De inhoud van een omgevingsvisie is dus niet bindend voor de burger. Daarin onderscheidt de omgevingsvisie zich van het omgevingsplan – de opvolger van het huidige bestemmingsplan – dat de burger wel bindt ³.

Inhoud omgevingsvisie
Artikel 3.2 Ow bepaalt welke zaken in een omgevingsvisie moeten worden opgenomen, namelijk:
- een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
- de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied;
- de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.

Bij ‘hoofdlijnen van voorgenomen ontwikkelingen’ kan volgens de memorie van toelichting bij de Ow gedacht worden aan de aanleg van buisleidingen, hoogspanningsleidingen of tunnels, winning van delfstoffen en ondergronds bouwen. Tot het begrip ‘grondgebied’ behoort volgens diezelfde toelichting ook de onder- en bovengrond op verschillende niveaus en het water.

Milieurechtelijke beginselen
Uit artikel 3.3 Ow volgt dat in een omgevingsvisie rekening moet worden gehouden met enkele milieurechtelijke beginselen: het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze beginselen zijn voor het Europese milieubeleid reeds gecodificeerd in het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) ⁴. Met de introductie van artikel 3.3 Ow krijgen de beginselen ook een wettelijke basis in het nationale recht.

Vergelijking met de structuurvisie
De omgevingsvisie laat zich qua werking vergelijken met het huidige instrument van de structuurvisie, die gemeenten, provincies en het Rijk momenteel (moeten) vaststellen op grond van hoofdstuk 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Zoals gezegd komt de omgevingsvisie onder meer in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies. De omgevingsvisie heeft echter een ruimere reikwijdte dan de structuurvisie, aangezien het begrip ‘fysieke leefomgeving’ breder is dan alleen de ruimtelijke aspecten. Zo worden in een omgevingsvisie ook ontwikkelingen op het gebied van cultureel erfgoed, energie-infrastructuur, landbouw, landschap, milieu, natuur en water opgenomen.

Een belangrijk kenmerk van de structuurvisie is verder dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep mogelijk is tegen het besluit tot vaststelling van een structuurvisie ⁵. Deze beperking gaat volgens de memorie van toelichting bij de Ow ook gelden voor het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie, aangezien de omgevingsvisie net als de structuurvisie zelfbindend van aard is. De nog te verschijnen invoeringswet Omgevingswet zal moeten zorgen voor de benodigde wijziging van de Awb.

Tot slot kent de structuurvisie geen vaste voorbereidingsprocedure. De Ow daarentegen bepaalt dat de omgevingsvisie moet worden voorbereid overeenkomstig de regels uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ⁶. De Ow maakt het in dit verband bovendien mogelijk dat door een ieder zienswijzen kunnen worden ingediend en niet alleen door belanghebbenden (maar beroep is zoals gezegd niet mogelijk) ⁷. De openbaarmaking van omgevingsvisies moet ertoe leiden dat het voor burgers, bedrijven en organisaties kenbaar wordt wat zij van de overheid kunnen verwachten met betrekking tot hun fysieke leefomgeving.

Wilt u meer weten over de omgevingsvisie en de Omgevingswet? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.

¹ Art. 1.2 lid 2 Ow.
² Wel biedt art. 16.88 Ow de mogelijkheid om bij AMvB regels te stellen over de totstandkoming, vorm, toepassing en wijziging van omgevingsvisies. Maar inzet is om deze optie zo min mogelijk te gebruiken, aldus de memorie van toelichting. Dit om bestuursorganen de ruimte te bieden om de omgevingsvisies naar eigen inzicht in te richten; m.a.w. om een flexibele aanpak mogelijk te maken (een van de uitgangspunten van de Ow).
³ Art. 2.4 jo. 2.8 Ow.
⁴ Art. 191 lid 2 VWEU.
⁵ Dit type besluit staat op de negatieve lijst; zie art. 8:5 lid 1 Awb jo. art. 1 van bijlage 2 van de Awb.
⁶ Art. 16.26 Ow.
⁷ Art. 16.23 lid 1 Ow. Deze bepaling geeft invulling aan art. 3:15 lid 2 Awb.