Hoe navigeert u door het gelaagde juridische kader in het hoger onderwijs?
Onderwijsorganisaties opereren in het semipublieke domein: de staat is voor de verwezenlijking van het recht op onderwijs afhankelijk van doorgaans private rechtspersonen, terwijl de overheid zich primair richt op stelsel, toezicht, financiering en macrodoelmatigheid en daartoe minimumnormen en bekostigingsvoorwaarden stelt. Dat semipublieke karakter heeft directe gevolgen voor de governance van onderwijsorganisaties. Het toepasselijke recht bestaat uit drie lagen: het algemene privaatrechtelijke kader van Boek 2 BW, sectorspecifieke wetgeving (zoals de Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek) en sectorale zelfregulering via governancecodes.
Hoofdregel is dat Boek 2 BW geldt, tenzij sectorwetgeving anders bepaalt, waarbij sectorregels meestal aanvullend zijn ten aanzien van onder meer functiescheiding, samenstelling en onafhankelijkheid van het intern toezicht, goedkeuringsbevoegdheden en voordrachtsrechten van medezeggenschapsgremia.
Wie is juridisch normadressaat binnen onderwijswetgeving?
Een onderwijsorganisatie houdt als rechtspersoon een of meer onderwijsinstellingen in stand. Als rechtspersoon is de onderwijsorganisatie rechtssubject, en maakt als zodanig aanspraak op publieke bekostiging. Die aanspraak kan worden gezien als een vermogensrecht. De wetgever maakt echter gebruik van een begrippenkader dat slecht aansluit op het algemeen rechtspersonenrecht. Afhankelijk van de bijzondere sectorwet hanteert de onderwijswetgever onder meer de begrippen bevoegd gezag, schoolbestuur, bestuur, instellingsbestuur, instelling of school. Dit leidt met enige regelmaat tot verwarring over de basale vraag
wie nu de normadressaat is. Dat lijkt een technisch punt, maar heeft vergaande praktische gevolgen ten aanzien van vragen als wie drager is van welke rechten en verplichtingen, wie extern verantwoording aflegt, en tot wie sancties zich uiteindelijk richten: tot de rechtspersoon (onderwijsorganisatie), tot de onderwijsinstelling als organisatorische eenheid, tot specifieke bestuursorganen of tot personen?
Wanneer voldoet u aan de functiescheiding bestuur en toezicht?
Binnen het onderwijs gelden twee zorgplichten “functiescheiding”, geconcentreerd rond het uitgangspunt van scheiding van bestuur en toezicht. De zorgplicht tot scheiding van de functies bestuur en intern toezicht – organiek dan wel functioneel – is een uitwerking van de zorgplicht goed bestuur en moet professioneel bestuur borgen. De wetgever betoogde dat de scheiding moest voorkomen dat een concentratie van macht zou optreden door het ontbreken van voldoende checks and balances. Scheiding van bestuur en toezicht moet een antwoord bieden op de complexe taakopdracht van onderwijsorganisaties.
De eerste zorgplicht ziet op het niveau van bestuur en toezicht. Hogescholen en bijzondere universiteiten hebben de ruimte om de functies van bestuur en intern toezicht te verdelen tussen bestuur en titulaire directie (organieke scheiding), uitvoerende en niet-uitvoerende bestuurders (functionele scheiding) en de organen bestuur en raad van commissarissen (toezicht) (organieke scheiding). Voor openbare universiteiten is het raad-van-toezicht-model verplicht.
In de praktijk geldt ook een tweede zorgplicht functiescheiding: die tussen de functies bestuur en de functie van de decaan. Dit wordt ook wel genoemd de zorgplicht interne bestuursorganisatie. Daarover dient eveneens verantwoording te worden afgelegd.
Niet-naleving van beide functiescheidingsverplichtingen kan grond zijn voor opschorting of beëindiging van de bekostiging en is onderwerp in inspectie- en accreditatiekaders en wanbeheeronderzoeken. Kortom: een helder en actueel governance-document – statuten, bestuursreglement, toezichtkader – inclusief zorgvuldige toepassing in de praktijk is geen papieren exercitie, maar een essentieel risicobeheersingsinstrument.
Hoe borgt u effectief en onafhankelijk intern toezicht?
De taak van interne toezichthouders van onderwijsorganisaties is niet eenvoudig. Deze taak wordt juridisch ingevuld door een combinatie van wet- en regelgeving (Boek 2 BW, bestuursrecht, sectorale wet- en regelgeving) evenals de op die subsector van toepassing zijnde governancecode. Voor universiteiten geldt daarbij de Code goed bestuur universiteiten, voor universitaire medische centra deels eveneens de Governancecode Zorg en voor hogescholen de Branchecode Goed bestuur en toezicht in het hbo.
De interne toezichthouder houdt onder meer toezicht op de uitvoering van taken en bevoegdheden door het (college van) bestuur, staat het bestuur met raad terzijde, en vervult de werkgeversrol ten aanzien van het bestuur – inclusief functionering, evaluatie, opvolging en bezoldigingsbeleid. Relevante thema’s zijn bovendien onafhankelijkheid, tegenstrijdige belangen en belangenverstrengeling evenals integriteitskwesties. Versterking van de sociale veiligheid is een thema dat de afgelopen jaren meer aandacht geniet, dat vraagt ook inzet, betrokkenheid en expertise vanuit de raad van toezicht. Bekostiging en tegelijkertijd behoud van kwaliteit van onderwijs en wetenschap staat hoog op de agenda van het toezicht. Tegelijkertijd geldt: toezicht houdt niet in besturen. De grens tussen strategisch partnerschap en rolvermenging is subtiel, maar overschrijding ervan kan leiden tot aansprakelijkheid en ondermijnt de legitimiteit van beide organen.
Essentieel voor effectief toezicht is een goede informatiepositie. De raad van toezicht regelt informatievoorziening in overleg met het (college van) bestuur en gebruikt naast formele vergaderstukken ook andere informatiebronnen binnen en buiten de universiteit. Tevens stelt de raad minimaal eens per vier jaar een profiel op, besteedt aandacht aan diversiteit in brede zin en voert jaarlijks zelfevaluatie uit, regelmatig met externe begeleiding.
Hoe benut u medezeggenschap strategisch binnen governance?
Bestuurders betrekken de medezeggenschap als strategische gesprekspartner, borgen instemmings- en adviesbevoegdheden, faciliteren medezeggenschap – centraal en decentraal – en zorgen voor tijdige informatievoorziening. Ook toezichthouders hebben hierin een expliciete rol. De raad van toezicht ziet toe op een goede relatie tussen centrale medezeggenschap en college van bestuur en heeft ten minste twee keer per jaar overleg met de centrale medezeggenschap, dit kan buiten aanwezigheid maar niet buiten medeweten van het college van bestuur.
Een actieve medezeggenschapspraktijk versterkt niet alleen de kwaliteit van besluitvorming, maar ook het vertrouwen van medewerkers en studenten in het bestuur van de instelling.
Wat betekent extern toezicht voor uw governance en risico’s?
Ook het extern toezicht door de Inspectie van het Onderwijs (en de minister van OCW) ontwikkelt. Hoewel het toezicht formeel op de rechtspersoon is gericht, is er in de praktijk sprake van "bestuursgericht toezicht": toezicht gaat niet alleen over naleving, maar ook over 'goed' bestuurlijk handelen – met aandacht voor visie, sturing, kwaliteitscultuur, evaluatie en dialoog.
De toegenomen druk op governance vertaalt zich ook in scherpere handhavingsinstrumenten. Sinds 2013 bestaat voor een aanwijzingsbevoegdheid waarmee de minister bij wanbeheer een aanwijzing kan geven aan de interne toezichthouder, gericht op herstel als ultimum remedium; de wetsgeschiedenis laat toe dat dit ook kan inhouden het schorsen of vervangen van bestuurders en toezichthouders. In de praktijk brengt wanbeheeronderzoek een verpersoonlijking van de problematiek met zich mee, waarbij de vertrouwensvraag wordt gesteld en de verhoudingen onder druk komen te staan.
Naast publiekrechtelijke handhaving blijven ook privaatrechtelijke instrumenten beschikbaar. Bestuurders en toezichthouders van onderwijsorganisaties zijn bestuurders en commissarissen in de zin van Boek 2 BW, zodat leerstukken als bestuurdersaansprakelijkheid, enquêterecht en ontslag door de rechtbank volledig van toepassing zijn, met onderwijs-specifieke inkleuring. De uitspraak van de Ondernemingskamer in de zaak van de Stichting Katholieke Universiteit (Radboud Universiteit) illustreert dit treffend: de Ondernemingskamer benadrukte – gezien de cruciale maatschappelijke rol en publieke financiering – dat intern toezicht niet louter een particuliere aangelegenheid is, maar ook het publiek belang raakt, en normeerde de uitoefening van statutaire bevoegdheden in het licht van hedendaagse opvattingen over goed bestuur en toezicht.
Hoe versterkt u governance in het hoger onderwijs structureel?
Governance is meer dan een juridische structuur. Het is de ruggengraat van een onderwijsorganisatie die haar maatschappelijke opdracht serieus neemt. Voor bestuurders, toezichthouders, bestuurssecretarissen en juristen van hoger- en wetenschappelijk onderwijsinstellingen betekent dit: investeer in heldere rolafbakening, zorgvuldige documenten, een open cultuur en een actieve medezeggenschapspraktijk.
Heeft u vragen over de governance van uw onderwijsorganisatie? Wij helpen u graag verder. Neem gerust vrijblijvend contact op met ons onderwijsteam.
