De uitspraak
De Afdeling heeft uitgemaakt (ECLI:NL:RVS:2022:437 en ECLI:NL:RVS:2022:442) dat de gemeente Drimmelen opnieuw moet beslissen op de vijf vergunningaanvragen van de initiatiefnemers op verschillende locaties binnen de gemeente. Het college van B en W heeft in 2019 besloten om een vergunning te verlenen aan Zonnepark De Bergen in Terheijden en vier andere aanvragen af te wijzen voor zonneparken in Wagenberg, Hooge Zwaluwe en Lage Zwaluwe. De Afdeling vindt dat het er de schijn van heeft dat de gemeente daarbij Zonnepark De Bergen heeft bevoordeeld. De gemeente moet naar aanleiding van de uitspraak de procedure overdoen. Daarbij moeten alle vergunningaanvragen op een objectieve en gelijke wijze worden beoordeeld.
Het Beleidskader
Het door de gemeenteraad vastgestelde “Beleidskader grootschalige zonnevelden” is op 28 september 2018 in werking getreden. Het beleidskader bevat voor de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor grootschalige zonenvelden drie leidende principes: i) een project moet maatschappelijke meerwaarde hebben, ii) een project moet landschappelijke kwaliteitsverbetering met zich meebrengen en iii) er moet een leerdoel mee worden gediend. Het Beleidskader bevat ook uitgangspunten voor de afweging van locaties.
Wijziging van het Beleidskader
De raad heeft vervolgens op 28 februari 2019 besloten om het Beleidskader te wijzigen, waarbij het maximaal aantal hectare aan zonnevelden tot 1 januari 2021 wordt aangepast van 150 naar 10 hectare. Deze wijziging is doorgevoerd vanwege het hoge aantal aanvragen voor zonnevelden op verschillende locaties. Dit heeft de gemeente onaangenaam verrast en heeft gezorgd voor onrust en weerstand onder de inwoners. Verder is een overgangsregeling aan de wijziging toegevoegd en is de algemene verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad ingetrokken.
Toetsing aanvragen aan het beleidskader en het fair play beginsel
Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college van B en W op basis van het gewijzigde Beleidskader een vergunning verleend aan Zonnepark De Bergen in Terheijden. De vier andere aanvragen voor zonneparken in Wagenberg, Hooge Zwaluwe en lage Zwaluwe zijn afgewezen. De Afdeling is het met de rechtbank eens dat de inhoudelijke toetsing aan het Beleidskader niet voor alle aanvragen op een gelijke wijze is verlopen. Er is in die zin sprake van de schijn dat Zonnepark De Bergen is bevoordeeld. De Afdeling neemt daarbij de volgende omstandigheden in aanmerking:
- De beleidswijziging van 28 februari 2019 is niet aan Zonnepark De Bergen is tegengeworpen, terwijl dit bij de andere vergunningaanvragen wél is gebeurd.
- In de besluiten over de andere vier vergunningaanvragen is aandacht besteed aan de maatschappelijke weerstand tegen de projecten, terwijl bij de aanvraag van Zonnepark De Bergen hieraan geen aandacht is besteed. Hierdoor is het niet mogelijk om na te gaan of het “winnende” project op dit punt is beoordeeld.
- Het is niet duidelijk hoe de toetsing aan enkele criteria bij de vergunningaanvraag van Zonnepark De Bergen zich verhoudt tot de in het beleidskader opgenomen principes en uitgangspunten. Zo is er geen juiste uitleg gegeven aan het criterium “grote afnemer in de nabijheid”. Verder heeft het college van B en W veel waarde gehecht aan de ligging van het zonnepark, terwijl uit het beleidskader niet blijkt dat de locatie een van de belangrijkste beoordelingspunten is.
- Tot slot constateert de Afdeling dat Zonnepark De Bergen beter is beoordeeld dan andere projecten voor wat betreft het criterium van maatschappelijke meerwaarde. De maatschappelijke meerwaarde bestaat volgens het beleid uit de aspecten “meervoudig ruimtegebruik”, “bijdrage energietransitie” en “sociale participatie”. Het college van B en W heeft echter doorslaggevende betekenis toegekend aan het (betwiste) draagvlak voor het zonneveld onder de inwoners. De Afdeling overweegt dat het hebben van draagvlak onder de inwoners op zichzelf volgens het beleidskader geen criterium is. Bovendien is er volgens de Afdeling bij de andere aanvragen ook ruim aandacht besteed aan verschillende aspecten van de maatschappelijke meerwaarde. Het gemeentebestuur heeft deze aspecten echter zonder deugdelijke motivering niet zwaarwegend geacht.
Op grond van de omstandigheden 1 t/m 4 komt de Afdeling tot het oordeel dat de aanvragen niet op een gelijke wijze zijn beoordeeld en dat deze wijze van toetsing in strijd is met het beginsel van fair play (verbod op vooringenomenheid van artikel 2:4 Awb). Uit deze uitspraak blijkt dat een gemeente niet zonder meer haar beleid mag wijzigen tijdens een vergunningsprocedure, althans voor zover hierdoor verschillende beoordelingsmaatstaven ontstaan. Een gemeente moet alle aanvragen objectief en op een gelijke wijze beoordelen en mag daarbij geen partij bevoordelen.
Nieuw besluit tot vergunningverlening zonnepark De Bergen
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank had het college van B en W bij het besluit van 6 april 2021 opnieuw een omgevingsvergunning voor het project van Zonnepark De Bergen verleend. De Afdeling overweegt over die nieuwe vergunning allereerst dat het in beginsel is toegestaan om de inhoudelijke toets van de verschillende aanvragen aan het Beleidskader ter objectivering in punten uit te drukken. Dat heeft er echter niet toe geleid dat de door de rechtbank vastgestelde gebreken zijn weggenomen. De volgende constateringen van de Afdeling zijn daarbij van belang:
- Het puntensysteem volgt niet uit het beleidskader, voor zover dit systeem is gebaseerd op de vergelijking met andere zonneparkprojecten en het zich daarvan al dan niet onderscheiden. Dat onderscheidende aspect is niet op het beleidskader terug te voeren en het maakt bovendien dat de verschillende aanvragen bij de toetsing onderling juist wél met elkaar zijn vergeleken. Dat verhoudt zich niet met de stelling van het college van B en W dat de aanvragen puur op hun eigen kwalificaties zijn beoordeeld.
- De inhoudelijke beoordeling van de criteria en uitgangspunten in het Beleidskader is nog altijd een onjuiste uitleg van de criteria en bevat nog steeds een niet beargumenteerde voorkeur voor de aanvraag van Zonnepark De Bergen. De toetsing is daardoor opnieuw niet objectief en voor alle aanvragen op gelijke voet uitgevoerd. Een aantal aspecten waar dit verkeerd gaat worden in r.o. 15.2 door de Afdeling benoemd.
Conclusie
De gemeente moet het huiswerk opnieuw doen. Daarbij is al één poging om de vergunning wederom te verlenen aan zonnepark De Bergen gesneuveld. Ik ben benieuwd of de gemeente het nog een keer gaat proberen. Uit deze uitspraak blijkt in ieder geval dat een objectieve beoordeling van alle aanvragen op gelijke voet geen sinecure is. Ik juich het wel toe dat de bestuursrechter kritischer kijkt naar de verlening van dit soort vergunningen binnen een beleidskader voor de ontwikkeling van zonneparken dat veel gemeenten inmiddels hebben vastgesteld.
De uitspraken van 16 februari jl. zeggen niets over de (rechts)vraag in hoeverre “nieuw” beleid ook moet worden toegepast op aanvragen die (ruim) daarvoor al zijn ingediend en in procedures zijn gebracht. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS: 2010:BL6214, r.o. 2.4) moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag het recht worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dat geldt in beginsel ook voor de toepassing van beleid. Echter, in bijzondere gevallen kan en moet van dit uitgangspunt worden afgeweken. De rechtszekerheid kan bijvoorbeeld met zich brengen dat hangende de procedure vastgesteld beleid niet onverkort aan een initiatiefnemer wordt tegengeworpen. Het zou goed zijn voor de praktijk als de Afdeling zich ook uitlaat over deze rechtsvraag.
Wilt u meer weten over de beoordeling van vergunningsaanvragen of de ontwikkeling van zonneparken? Neem contact op met Jasper Molenaar.
